II SA/Po 862/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarcak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę II SA Po 862/17 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 10.07.2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134, 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935), rozpoznając zażalenie Pana S. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 29.12.2016r. znak: [...], którym organ nakazał Panu S. K.: wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie altany na ogrodzie nr [...] na terenie ROD "Nad W." na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., przedstawić w terminie 40 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia: zaświadczenie Burmistrza M. L. o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ podał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. postanowienia wynika, że korespondencja kierowana do Pana S. K. została odebrana przez niego w dniu 04.01.2017r. Pan S. K. nie został pouczony w postanowieniu organu I instancji z dnia 29.12.2016r. o możliwości złożenia na nie zażalenia w związku z tym, iż w dniu jego wydania obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm., dalej Prawo budowlane) nie przewidywała możliwości złożenia zażalenia na postanowienie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Od 01.01.2017r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16.12.2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r. poz. 2255), którą zmieniono m.in. treść art. 48 Prawa budowlanego, możliwe stało się złożenie zażalenia na postanowienie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 omawianej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej "w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art, 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Zatem mając na uwadze znowelizowane przepisy Pan S. K. wniósł zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 29.12.2016r. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. "zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie". Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z obliczaniem terminu, na wniesienie środka zaskarżenia, wskazać należy, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". W niniejszej sprawie Pan S. K. otrzymał postanowienie z dnia 29.12.2016r. w dniu 04.01.2017r., co powoduje, że termin do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie upłynął w dniu 11.01.2017r. (środa). Jak wynika z akt sprawy zażalenie z dnia 06.02.2017 r.. zostało doręczone osobiście do organu I instancji w dniu 08.02.2017r. Zatem z powyższego wynika, iż zażalenie z dnia 06.02.2017r. zostało wniesione z przekroczeniem terminu, a nie został złożony przez Pana S. K. wniosek o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy wskazuje, że termin do wniesienia zażalenia jest terminem ustawowym, wyznaczonym wprost przepisem art. 141 § 2 k.p.a., a jego zachowanie jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej przez stronę. Terminy ustawowe wyznaczone dla stron i uczestników postępowania nie mogą być przez organ prowadzący postępowanie ani skracane, ani przedłużane. Organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać, czy zażalenie wniesione zostało w przewidzianym przez przepisy terminie. W sytuacji przekroczenia przez stronę terminu do wniesienia środka odwoławczego, wobec braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 58 k.p.a., organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesieniu zażalenia (art. 134 k.p.a.). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22.06.2016r. II SA/Sz 80/16 wskazano, że "uchybienie (...) terminu do wniesienia zażalenia powoduje bezskuteczność tego środka i o ile strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu, organ odwoławczy obowiązany jest wydać, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia". Uwzględniając powyższe w związku ze stwierdzeniem złożenia zażalenia z przekroczeniem ustawowego terminu, mimo podjętych przez organ odwoławczy działań merytorycznych w sprawie, WWINB obowiązany był orzec o uchybieniu terminu w związku z wniesionym zażaleniem . Skargę do Sądu za pośrednictwem fachowego pełnomocnika złożył S. K. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) w zw. z art. 126 Kpa w zw. z art. 141 §1 Kpa w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz art. 7, 8 i 9 Kpa poprzez przyjęcie, że mimo błędnego pouczenia skarżącego w przedmiocie przysługującego mu środka zaskarżenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) z dnia 29 grudnia 2016 roku, znak: [...], tj. pouczenia o braku możliwości wniesienia zażalenia, które zostało doręczone w dniu 4 stycznia 2017 roku, organ uznał, że wniesione przez skarżącego w dniu 8 lutego 2017 roku pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji z 29.12.2016 r." zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy, w dniu 1 stycznia 2017 roku weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2017 roku o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zgodnie z którymi w sprawach o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane {dalej: Pb), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy w brzmieniu po nowelizacji, tj. od tego dnia na postanowienie PINB z dnia 29 grudnia 2016 roku, odmiennie do stanu prawnego do dnia 31 stycznia 2016 roku, przysługiwało zażalenie, a skarżący jako osoba nieposiadająca rozeznania w zakresie prawa, w dniu 8 lutego 2017 roku złożył do PINB w/w zażalenie, na podstawie którego organ podjął merytoryczne decyzje w sprawie, po czym skarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu, bowiem w jego ocenie termin do złożenia zażalenia na skarżone postanowienie upłynął w dniu 11 stycznia 2017 roku, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ, że mimo braku wiedzy prawniczej, a przede wszystkim błędnego pouczenia, skarżący bez dodatkowego pouczenia winien złożyć przedmiotowe zażalenie wraz z odrębnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, a w dalszej konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, a także naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji, co skutkowało koniecznością poniesienia przez skarżącego szeroko rozumianych ujemnych następstw wadliwego pouczenia i pozbawiło skarżącego możliwości ochrony swoich interesów chronionych prawem; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 w zw, z art. 58 Kpa oraz art. 7a, 8, 9 Kpa poprzez przyjęcie przez WWINB, że skarżący w sposób zgodny z przepisami prawa wniósł zażalenie, a następnie poprzez wydanie przez WWINB niezrozumiałego dla skarżącego postanowienia ze wskazaniem, że uchybił on terminowi do wniesienia zażalenia oraz nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, mimo braku prawidłowego pouczenia w skarżonym postanowieniu, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie PINB z dnia 29.12.2016 r. wydanego na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U z 2016 poz.290) .Postanowieniem tym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a na inwestora robót budowlanych polegających na budowie altany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych nałożył stosowne obowiązki. Na wstępie należy wskazać, że w dacie wydania postanowienia przez PINB na tego typu postanowienie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, o czym organ doręczając postanowienie pisemnie pouczył adresata. Od 1 stycznia 2017 r. przepis art. 48 ust.2 ustawy prawo budowlane zmienił się w tej części ponieważ ustawodawca dodał zapis, że na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust.2 ustawy prawo budowlane przysługuje zażalenie. Niesporne jest, że postanowienie PINB skarżący odebrał w dniu 4.01.2017 r. Pismem datowanym na 6.02.2017 r. złożonym w PINB w dniu 8.02.2017 r. skarżący złożył "Odwołanie od decyzji z dnia 29.12.2016 r." Powyższe pismo organ na podstawie art. 133 kpa przekazał jako zażalenie do Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Z akt administracyjnych wynika także, że organ odwoławczy pismem z dnia 10.04.2017 r. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiałów w sprawie poprzez przeprowadzenie kontroli na działce zlokalizowanej na terenie ogródków działkowych i dokonania pomiarów przedmiotowej altany oraz sporządzenia szkicu. Po otrzymani tych materiałów organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie ale wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia organ odwoławczy musi ponownie dokonać formalnej kontroli w aspekcie dopełnienia terminu do zaskarżenia. Okoliczność, że uprzednio organ odwoławczy skorzystał z możliwości jaką daje przepis art. 136 §1 kpa nie ma wpływu na obowiązek organu zastosowania rt. 134kpa jeżeli okoliczności w nim wskazane się ujawnią. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu Art. 141. § 1 kpa zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organy bowiem uznały, że w związku z datą doręczenia postanowienia organu I instancji w dniu 4.01.2017 r. w tej dacie obowiązywał przepis prawa materialnego , który dopuszcza wniesienie zażalenia., nie zachodzi więc naruszenie przepisu art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji obowiązujące od 1.01.2017 r. Termin do wniesienia zażalenia minął dla skarżącego w dniu 11.01.2017 r. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 Kpa w związku z art. 144 Kpa. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie zależy od uznania organu odwoławczego( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 1997 roku, syg. akt SA/Łd 2990/95; z dnia 20 stycznia 1997 roku, I SA/Gd 1482/96, z 8 lutego 2011 roku, z dnia 8 lutego 2011 roku, syg. akt II OSK 273/10; z dnia 4 lutego 2014 roku, syg. akt 2126/12,wyrok z 14.2.2017 II OSK 1363/15 . dostępne w Internecie na NSA gv.pl. Zarzut naruszenia przepisu art. 112 kpa jest nietrafny. Zgodnie z tym przepisem błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wskazać należy, że organ prawidłowo pouczył skarżącego o środkach odwoławczych. Ponadto jeśli skarżący dowiedział się później o zmianie przepisów ,które pozwalają na złożenie zażalenia to winien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia czego skarżący nie zrobił . Przepis art. 112 kpa nie ma charakteru absolutnego w takim znaczeniu , że późniejsza wiedza o przysługującym środku zaskarżenia nie wpływa na bieg ustawowego terminu do złożenia środka zaskarżenia. .Treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że strona korzystająca z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. Reasumując w ocenie sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującym przepisami procedury administracyjnej co skutkuje, że Sąd na zasadzie art. 151 p.p.sa skargę oddalił po rozpoznaniu jej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt.3 p.p.s.a.