III SA/Wr 96/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 13 lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 ppkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. Nr XXV/132/04 z dnia 28 stycznia 2004 r. oddala skargę. Rada Miejska w L. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., którym stwierdzono nieważność § 1 pkt 1 ppkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia 28 stycznia 2004 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta L. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż obowiązek uzyskania zgody Rady na wniesienie wkładów pieniężnych lub niepieniężnych do spółek prawa handlowego, których wartość przekracza kwotę 0,5% planowanych dochodów Miasta L. w danym roku, stanowi zbyt daleką ingerencję w uprawnienia Prezydenta i jego kompetencje określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zwykły zarząd i dotyczących zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Zarzucono także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie zasady konstytucyjnej nakazującej równe traktowanie podmiotów wobec prawa przez władze publiczne. Wskazano, że organ nadzoru uznał, iż zasady, określone w § 1 pkt 1 ppkt 3 zakwestionowanej uchwały, uzależniające działanie Prezydenta od zgody Rady, naruszają kompetencje Prezydenta, na mocy których gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego gminy. Taki pogląd, zdaniem strony skarżącej, jest nie do zaakceptowania. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W szczególności zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań tych należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Prawo to, a raczej obowiązek, podlega jednak ograniczeniom. Z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, że Prezydent ma obowiązek wykonywania uchwał rady. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym wynika z kolei, że do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w zakresie spraw majątkowych przekraczających zwykły zarząd i dotyczących m.in. zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Istotnym jest, że przepis ustawy nie definiuje pojęcia spraw majątkowych przekraczających zwykły zarząd, ani też nie statuuje ramowych warunków uchwały dotyczącej przedmiotowych zadań. Tak więc w zakresie pierwszego pojęcia to rada określa jakie sprawy wymagają określonego postępowania i przekraczają zwykły zarząd. Ponadto wprowadzenia konieczności uzyskania zgody rady w ściśle określonych przypadkach nie można sprowadzać wyłącznie do naruszenia uprawnień prezydenta. Rada ma prawo wypowiedzenie się w zakresie praw majątkowych dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym, a zapis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy samorządowej nie wyłącza, z uwagi na jego ogólny charakter, prawa rady do podjęcia uchwały w sprawach majątkowych miasta i dotyczących udziału gminy w spółkach prawa handlowego, jeżeli wysokość wkładu przewyższy określony uchwałą próg. Określone w zakwestionowanym zapisie uchwały Nr XXV/132/2004 zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta L. mają charakter ogólny i w pełni wyczerpują kompetencje określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym bez naruszenia praw i obowiązków Prezydenta. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza nadto art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że ten sam organ nadzoru w przypadku innych uchwał w kilku gminach dolnośląskich, regulujących tę samą materię, dopuścił możliwość uzyskania zgody rady, czy wręcz zgody komisji rady. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł ojej oddalenie. Podniósł, że zasada uzależniająca działania Prezydenta od zgody Rady, narusza ustawowy rozdział kompetencji, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu, wykonawczego gminy. Konsekwencją wprowadzenia takiej zasady jest przyznanie Radzie kompetencji do współdecydowania w kwestiach za które odpowiedzialny jest Prezydent. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wskazał, że fakt obowiązywania w innych gminach uchwał naruszających prawo nie może stanowić podstawy do przyjęcia przez organ nadzoru stałej i nieprawidłowej praktyki w tym zakresie, w imię źle pojętej konsekwencji działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wypada zauważyć, że Sąd orzekał już w warunkach wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 w związku z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), rozpoznawana sprawa podlegała już od tej daty kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który miał obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nrl53,poz.l270). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyłącznym zatem kryterium oceny sądu administracyjnego jest zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzorcze (art. 77) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2). Środki nadzorcze nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 200Ir. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu ani nie statuują ramowych warunków uchwały dotyczącej wspomnianych zasad. W zakresie tego pierwszego pojęcia istnieje zatem możliwość samodzielnej oceny ze strony rady gminy, jakie sprawy, wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy wymagają określenia zasad postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę jest podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 13 lutego 2004r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w części zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych poprzez wprowadzenie obowiązku uzyskania przez Prezydenta zgody Rady przy wartości przekraczającej 0,5% planowanych dochodów miasta w danym roku.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarząd gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a po myśli art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przepis ten ustanowił zasadę, iż kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do zarządu gminy. Rada gminy może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie, np. w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy. Ponieważ prawo rady gminy do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia rady do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Cytowany przepis zawiera kompetencję dla rady gminy do określenia zasad podejmowania działań przez zarząd gminy w zakresie obrotu akcjami i udziałami należącymi do majątku gminnego. Nie zawiera natomiast upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i zarząd gminy. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady postępowania zarządu, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju kompetencji, o ile przepis ustawowy tego nie przewiduje. Ponieważ ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez zarząd decyzji w sprawach wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, Rada Miejska nie miała prawa wprowadzić do uchwalonych przez siebie zasad obowiązku uzyskania jej zgody w tych sprawach w przypadkach, w których wartość wkładów pieniężnych lub niepieniężnych miałaby przekroczyć kwotę 0,5% planowanych dochodów miasta w danym roku. Uchwalone przez Radę Miejską zasady sprowadzają się bowiem wyłącznie do przyznania sobie samej prawa do opiniowania postępowania Zarządu w zakresie realizowania przez niego przyznanych mu ustawą kompetencji w zakresie gospodarowania częścią mienia gminnego. Nie mamy tu zatem do czynienia z ustaleniem reguł postępowania Zarządu Miasta, lecz z przejęciem przez Radę części uprawnień Zarządu. Nie budzi wątpliwości, że radzie gminy przysługuje kompetencja do samodzielnej oceny, jakie sprawy, wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy samorządowej wymagają określenia zasad postępowania. Zaliczenie do nich wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji o określonej wartości nie może być kwestionowane. Jest jednak nie do zaakceptowania takie określenie zasad, które prowadzi do ograniczenia kompetencji organu wykonawczego, jak to uczyniono w uchwale będącej przedmiotem sporu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy podnieść, że w pełni zasadne jest stanowisko Wojewody który w odpowiedzi na skargę stwierdził, że fakt obowiązywania w innych gminach uchwał naruszających prawo nie może stanowić podstawy do przyjęcia przez organ nadzoru stałej i nieprawidłowej praktyki w tym zakresie, w imię źle pojętej konsekwencji działania. Z tych względów po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.