III SA/Wr 972/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. C.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty D. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta D. orzekł o obowiązku zwrotu przez A. C. – K. (dalej jako skarżąca, strona) prowadzącą Prywatną Szkołę Policealną dla Dorosłych "[...]" w D., kwoty [...] zł tytułem dotacji otrzymanej w nadmiernej wysokości. Powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. (nr [...]) Starosta D. na podstawie art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej równowartość dotacji uzyskanej w nadmiernej wysokości przez skarżącą w terminie 15 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na § 1 uchwały nr 6/16/15 Zarządu Powiatu D. z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015 oraz uchwały nr 25/61/15 Zarządu Powiatu D. z dnia 15 czerwca 2015 r. Wskazał, że za okres od stycznia do kwietnia 2015 r. Szkole wypłacono dotację podmiotową na działalność oświatową w kwocie [...] zł, według miesięcznej stawki dotacji na ucznia w wysokości [...] zł obowiązującej w 2014 roku. Zauważył przy tym, że powołane uchwały przewidywały korektę tej dotacji do dnia 30 czerwca 2015 r., już według stawek określonych na rok 2015. Istniała zatem podstawa prawna do przekazywania dotacji za okres od stycznia do kwietnia 2015 r. według stawek obowiązujących w 2014 r. oraz podstawa do zweryfikowania tych stawek po ich ostatecznym ustaleniu na rok 2015. Po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na 2015 rok Zarząd Powiatu D. uchwałą nr 20/52/15 z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015, ustalił wysokość miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia ponadgimnazjalnej szkoły policealnej na kwotę [...] zł. W konsekwencji kwota dotacji uległa zmniejszeniu o kwotę [...] zł. Z tych też względów dotację, wypłaconą w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. w kwocie [...] zł, należało uznać za wypłaconą w nadmiernej wysokości, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o finansach publicznych, nawet jeśli ta nadwyżka powstała z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego. Zdaniem organu pierwszej instancji rezygnacja z żądania zwrotu nadmiernie pobranej dotacji oznaczałaby akceptację faktu, że Szkoła prowadzona przez skarżącą otrzymała dotację w kwocie wyższej niż to wynika z uchwały Zarządu z dnia 7 maja 2015 r., której zgodność z prawem została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 984/15. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył, że rozstrzygnięcie podjęte zaskarżoną decyzją znajduje dostateczne podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. W kontekście powyższego organ odwoławczy wskazał, że stosownie do uregulowania zawartego w art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub w umowie albo w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z uwagi zatem na fakt, że dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej między innymi przepisami o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dalej wskazał, że sformułowanie "dotacje pobrane w nadmiernej wysokości" określa się jako otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Co więcej dotacja może mieć nadmierną wysokość już w momencie jej otrzymania lub też, gdy staje się dotacją w nadmiernej wysokości w okresie późniejszym w przypadku ustalenia, że na finansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania potrzebna jest dotacja w niższej wysokości niż dotacja udzielona. Wreszcie kwalifikacja dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości może wynikać ze ziszczenia się pewnych zdarzeń opisanych w umowie. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w dwunastu częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Za istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Kolegium uznało także to, że w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 984/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na uchwałę Zarządu Powiatu D. nr 20/52/15 - mającą zastosowanie w niniejszej sprawie – wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, korzystając z upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, Rada Powiatu D. podjęła w dniu 26 sierpnia 2014 r. uchwałę Nr XLVI/312/14 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W zakresie terminu określenia wysokości dotacji, w § 4 tej uchwały Rady Powiatu wprowadzono zapis, że stawki dotacji ustala Zarząd Powiatu w uchwale podejmowanej do końca stycznia danego roku budżetowego. Z kolei uchwałą Nr V/32/15 Rady Powiatu D. z dnia 24 lutego 2015 r. zmieniono § 4 ust. 1 i 2 uchwały, wydłużając termin do ustalenia stawek dotacji, stanowiąc, że stawki te należy ustalić po otrzymaniu metryczki oświatowej. W konsekwencji, działając na podstawie przepisu § 4 uchwały Rady Powiatu, Zarząd Powiatu podjął w styczniu uchwałę nr 6/16/15 z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015 r., stanowiąc, że kwotowe stawki dotacji zostaną ustalone po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej (§ 2). Również wcześniejsza uchwała Nr 191/339/14 Zarządu Powiatu D. z dnia 24 stycznia 2014 r. postanawiała, że kwota dotacji ustalona jest zgodnie z kwotą określoną w metryczce oświatowej. Wobec zmiany zasady wyliczania dotacji określonej w metryczce oświatowej, działając w oparciu o przepis § 4 uchwały Rady Powiatu, Zarządu Powiatu D. podjął uchwałę Nr 20/52/15 z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (wychowanka) szkoły (placówki) niepublicznej w roku budżetowym 2015. W jej § 2 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r., a regulacja ta nie została zakwestionowana przez Sąd administracyjny, który uznał, że pozostaje ona w zgodzie z zasadą nieretroaktywności, rozumianą w kategoriach stosowania prawa. Dalej organ odwoławczy cytował obszerne fragmenty wskazanego wyżej wyroku III SA/Wr 984/15, podnosząc, że ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. Stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, którym jest rok kalendarzowy. Stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Zatem wyliczenie wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie zaś aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazał następnie organ odwoławczy, Sąd podkreślił, że z istoty omawianego świadczenia (dotacji) oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Niezależnie od dnia wydania uchwały przez Zarząd Powiatu stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów - to jest budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej. W konsekwencji, przekazanie dotacji szkołom przed wydaniem uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie - przed dniem 7 maja 2015 r.) wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat. Mając na względzie powyższe regulacje oraz przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Kolegium uznało, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji co do korekty in minus kwoty dotacji oświatowej wypłaconej za okres od stycznia do kwietnia 2015 r. Wyliczenia bowiem kwoty nadmiernie pobranej dotacji za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2015 r. dokonano w oparciu o dane wynikające z przedłożonych przez stronę informacji miesięcznych składanych do dnia każdego miesiąca i obejmujących między innymi liczbę uczniów. Natomiast przyjęta do rozliczenia stawka dotacji za wskazany okres w wysokości [...] zł na jednego ucznia wynika wprost z uchwały Zarządu Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r., nr 20/52/15. Kolegium uznało również, że nie budzi zastrzeżeń szczegółowe zestawienie dot. ustalenia kwoty dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, przedstawione na str. 3 zaskarżonej decyzji. Nie znalazło też argumentów do podzielenia zarzutu naruszenia w sprawę art. 138 § 2 k.p.a. wyjaśniając, że zadaniem organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty D. z dnia [...] lipca 2015 r., orzekającą o obowiązku zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej równowartość dotacji uzyskanej w nadmiernej wysokości przez skarżącą i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak następnie podniosło Kolegium późniejsza zmiana stawek wprowadzona uchwałą nr 20/52/15 z dnia 07 maja 2015 r. Zarządu Powiatu D. nie mogła wpłynąć na ocenę prawidłowości przekazanej w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. dotacji. Natomiast instytucja orzekania o zwrocie dotacji z uwagi na ich nadmierne pobranie wymagała dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń w tym zakresie w kontekście art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych i zaprezentowania ich oceny przez ten organ czy odpowiadają one przesłankom określonym w powołanym przepisie. Jednocześnie Kolegium nadmieniło, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika bowiem, by organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Kolegium przyjęło również, za organem pierwszej instancji, że kwota [...] zł jest dotacją w nadmiernej wysokości, bowiem jest wyższa niż to określono w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz w § 2 ust. 2 uchwały nr XLVI/312/14 Rady Powiatu D. z dnia 26 sierpnia 2014 r. Zgodnie z tymi uregulowaniami prawnymi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienione w ust. 1 ww. uchwały otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, dotację w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Powiatu D. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Na koniec organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na to, ze Powiat D. nie prowadzi szkoły licealnej dla dorosłych zaistniała konieczność ustalenia stawki zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, czyli posiłkowanie się informacją o wydatkach bieżących ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie takiej szkoły. W związku z tym podstawą ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkoły prowadzonej przez Stronę są wydatki bieżące ponoszone przez Powiat S. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z istotnym naruszeniem prawa tj. konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP; - naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wyrażające się zwłaszcza w braku odniesienia się przez organ administracji na etapie postępowania administracyjnego i w wydanej decyzji do podnoszonej przez stronę kwestii niedopuszczalności żądania zwrotu dotacji. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że uchwała nr 20/52/15 Zarządu Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r. jest aktem stosowania prawa i nie może mieć do niej zastosowania zasada nieretroaktywności, podczas gdy w/w uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w stosunku do którego obowiązuje zakaz ustanawiania prawa z mocą wsteczną; - art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich niezastosowanie i nieogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały Zarządu Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r. mimo takiego obowiązku w przypadku wydania aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. co powoduje nieważność w/w uchwały i w konsekwencji błędne przyjęcie ustalonej uchwałą Zarządu Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r. stawki dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w kwocie [...] zł za obowiązującą w 2015 r. podczas gdy za obowiązującą stawkę dotacji dla niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w całym 2015 r. należy uznać stawkę dotacji w kwocie [...] zł; - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 2 pkt 2 Uchwały nr XLVI/312/14 Rady Powiatu D. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkól i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania poprzez nieprzyznanie dotacji na rzecz Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych "[...] " w D. w kwocie równej 50 % ustalonych w budżecie Powiatu D. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia; - naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji obniżenia stawki dotacji przysługującej na rzecz szkoły niepublicznej z mocą wsteczną można żądać od organu prowadzącego zwrotu należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Motywując zasadność wniesionej skargi skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. orzekło, że zmiana stawek dotacji wprowadzona uchwałą z 7 maja 2015 r. nie mogła wpłynąć na wysokość stawek dotacji w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r., zaś stawki dotacji ustala się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie przekazania dotacji. W konsekwencji Kolegium wydając decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zweryfikować prawidłowość w zakresie naliczenia liczby słuchaczy i decyzję zobowiązującą do zwrotu bądź umarzającą postępowanie. Tymczasem, organ pierwszej instancji w tym samym stanie faktycznym co uprzednio, ponownie wydał decyzję o nakazie zwrotu dotacji, która to bezpodstawnie została utrzymana w mocy. Organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej, a nadto organ odwoławczy dokonując takiego rozstrzygnięcia oparł się w głównej mierze na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2015 r., z którym skarżąca się nie zgadza w kwestii naruszenia zasady nie działania wstecz prawa oraz braku zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W jej ocenie w sprawie nie mamy do czynienia z aktem stanowienia, a stosowania prawa. Uchwała w przedmiocie ustalenia stawki dotacji dla szkół niepublicznych ma charakter generalnego aktu prawa miejscowego i powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro zaś uchwała Zarządu Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r. jest aktem normatywnym to brak jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że uchwała ta jest nieważna, a stawki dotacji dla niepublicznych szkół określone w tej uchwale nie obowiązywały w 2015 r. Wówczas żądanie zwrotu dotacji pobranej byłoby bezpodstawne i stanowiłoby o naruszeniu wskazanych w petitum skargi przepisów prawa. Dalej skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sposób istotny naruszył nadrzędne normy konstytucyjne. Ustalenie wysokości dotacji na jednego słuchacza szkoły niepublicznej z mocą wsteczną nie tylko bowiem zakłóca planowanie wydatków bieżących szkoły, ale przede wszystkim narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz. W niniejszej sprawie obniżenie stawek dotacji na jednego słuchacza z mocą wsteczną niewątpliwie pogorszyło sytuację prawną organu prowadzącego szkołę. Skarżąca podniosła też, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę ma prawo oczekiwać uprzedniej informacji o wysokości miesięcznej stawki dotacji za jednego ucznia, w oparciu o zgłoszoną przez szkołę planowaną liczbę uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a rozwiązanie to chroni przed nadmiernymi zmianami kwoty przyznanej już dotacji i pozwala w sposób racjonalny planować budżet szkoły. Działanie zaś polegające na żądaniu zwrotu przyznanej i wypłaconej już dotacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa oświatowego, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Dalej skarżąca argumentowała, że Kolegium w toku postępowania administracyjnego nie podjęło czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym też naruszyło 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie uwzględnił także aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie niemożności obniżania stawek dotacji z mocą wsteczną, opierając się wyłącznie na ustaleniach wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2015 r. Organ nie wskazał również dlaczego przytoczonym przez stronę wyjaśnieniom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czym nie wypełnił przesłanek wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Wreszcie skarżąca podniosła, że Kolegium podtrzymując decyzję organu pierwszej instancji naruszyło art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych z uwagi na jego błędną wykładnię. Określony bowiem w tym przepisie tryb dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy beneficjent dotacji zawyżył ilość słuchaczy lub uczniów, którzy spełnili frekwencję w rozumieniu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W przypadku, gdy winą za zawyżenie kwoty przekazanej w danym roku budżetowym obciążony jest organ dotujący, z uwagi na nieprawidłowe naliczanie i terminowe przekazywanie dotacji, to jedynym możliwym działaniem w takiej sytuacji jest zwrócenie się z prośbą o polubowne "oddanie dotacji przez beneficjenta lub, wobec nieskuteczności tej prośby, wystąpienie z pozwem do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty D., orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty [...] zł jako kwoty dotacji uzyskanej przez nią w nadmiernej wysokości, wydaną na podstawie m.in. art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten definiuje dotację pobraną w nadmiernej wysokości jako dotację otrzymaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, w umowie lub w wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie danego zadania. W przypadku dotacji oświatowej, otrzymanej przez skarżącą, zasady ich przyznawania, ustalania wysokości oraz zwrotu były w roku 2015 (rok otrzymania dotacji) regulowane przez przepisy ustawy o systemie oświaty oraz stosowne uchwały Rady Powiatu D. I tak, w myśl art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. (ust. 3c). Stosownie natomiast do treści art. 90 ust. 4 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zgodnie z powyższym założeniem, Rada Powiatu D. podjęła w dniu 26 sierpnia 2014 r., uchwałę nr XLVI/312/14 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w której to w § 4. 1 wprowadzono zapis "Dotacji udziela się według stawki na jednego ucznia określonej w uchwale Zarządu Powiatu D.podejmowanej do dnia 30 stycznia każdego roku budżetowego". Po zmianach wprowadzonych uchwałą Rady Powiatu D. z dnia 24 lutego 2015 r. dodano do powyższej regulacji fragment: "podejmowanej po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej dla Powiatu D. na dany rok budżetowy". W ust. 2 zawarto zarazem regulację umożliwiającą "wsteczną" weryfikację wysokości dotacji, zgodnie z którą "Dotacje obliczone w oparciu o część oświatową subwencji ogólnej dla Powiatu D., do czasu otrzymania metryczki subwencji oświatowej przez Powiat na dany rok budżetowy, nalicza się na podstawie danych wynikających z metryczki za ubiegły rok budżetowy. Po otrzymaniu metryczki na aktualny rok budżetowy wysokość dotacji podlega zweryfikowaniu z uwzględnieniem wielkości wynikających z tej metryczki – począwszy od transzy za styczeń tego samego roku budżetowego". W wykonaniu tej uchwały Zarząd Powiatu D. uchwałą z dnia 30 stycznia 2015 r. przyjął, że w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r. stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej lub wychowanka placówki niepublicznej będą równe stawkom określonych w uchwale nr 191/399/14 Zarządu Powiatu z dnia 24 stycznia 2014 r., natomiast uchwałą z dnia 7 maja 2015 r. nr 20/52/15 ustalił stawkę na jednego ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na kwotę [...] zł. Jednocześnie z uchwale z dnia 30 stycznia 2015 r. w § 3 przyjęto, że dotacje przekazane za okres od stycznia do marca 2015 r. zostaną skorygowane zgodnie z metryczką subwencji oświatowej dla powiatu d. na rok 2015. Kwota stanowiąca nadmiernie pobraną dotację, określona w decyzji Starosty D. z dnia 8 lutego 2016 r. została ustalona jako różnica pomiędzy kwotą dotacji wynikającą z uchwały Zarząd Powiatu D. nr 191/399/14, a naliczoną na podstawie metryczki za poprzedni (2014) rok budżetowy i wypłaconą skarżącej w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. a kwotą naliczoną według stawek przyjętych uchwałą tego organu z dnia 7 maja 2015 r. nr 20/52/15. Swoją argumentację przemawiającą za prawidłowością stanowiska o pobraniu przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości organ oparł w przeważającej części na stanowisku przedstawionym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 984/15, oddalającym skargę na uchwałę Zarządu Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r. nr 20/52/15, w której określono między innymi nową, niższą, stawkę miesięcznej dotacji na jednego ucznia ponadgimnazjalnej szkoły policealnej dla dorosłych - w 2015 r. Przystępując w obecnym składzie do rozpoznania niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę, że wyrokiem z dnia 18 października 2016, sygn. akt II GSK 1540/16 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i stwierdził nieważność uchwały Powiatu D. z dnia 7 maja 2015 r. nr 20/52/15 w zakresie § 2 (w którym stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r.) w zw. z § 1 pkt 2 lit. a) (w którym wprowadzono nową, niższą miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych). W uzasadnieniu Naczelny sąd Administracyjny wskazał między innymi, że "przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu terytorialnego daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jakimi są: zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. Mimo, że ta ostatnia zasada obowiązuje prawodawcę, a w przypadku uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określona zaskarżoną uchwałą materia znajduje podstawę prawną w akcie prawa miejscowego oraz pośrednio w ustawie o systemie oświaty". Sąd podkreślił, że nie ma podstaw, aby "określenie istotnego dla prowadzących szkoły publiczne i niepubliczne elementu kwoty dotacji przysługującej tym szkołom i placówkom w danym roku, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa." Nie można zatem akceptować sytuacji, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu ustawie o systemie oświaty kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej, obowiązany jest przestrzegać zasad konstytucyjnych, zaś na etapie wykonania tego aktu przez organ wykonawczy, zasady te nie obowiązują. Sąd przywołał przy tym swój wyrok z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2119/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem uchwały nr 20/52/15, należało pamiętać, że została ona poprzedzona uchwałą Zarządu Powiatu D. nr 6/16/15 z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie określenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia (...) w roku budżetowym 2015, gdzie przyjęto, że w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 marca 2015 r. stawki miesięcznej dotacji będą równe stawkom dotacji określonym w uchwale nr 191/399/14 Zarządu Powiatu D. z dnia 24 stycznia 2014 r. (§ 1). Zaś stawki na rok 2015 zostaną ustalone po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na 2015 rok, a dotacje przekazane za okres od stycznia do marca 2015 r. zostaną skorygowane zgodnie z metryczką subwencji oświatowej na rok 2015 (§ 3). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wskazany wyżej zapis § 3 przewidywał możliwość skorygowania dotacji przekazanych w okresie od stycznia do marca 2015 r., nie wskazywał natomiast, że korekta może zostać dokonana in minus, czyli stawka dotacji może zostać ustalona w niższej niż w 2014 roku wysokości. Jak dalej podkreślił, z akt sprawy III SA/Wr 984/15 wynikało że w odniesieniu do szkół takich jak prowadzona przez stronę skarżącą, zmieniono zasady ustalania wysokości stawki dotacji. W metryczce subwencji oświatowej rozróżniono bowiem stawki dotacji dla publicznych liceów dla dorosłych w zależności od tego czy jest to szkoła kształcąca w systemie zaocznym czy dziennym. Dotychczas podstawą ustalania stawki dotacji dla szkoły strony skarżącej były wydatki ponoszone przez tego samego rodzaju szkołę, to jest Publiczne Liceum dla Dorosłych w D., gdzie nauka odbywa się w systemie dziennym. Rozróżnienie w metryczce subwencji oświatowej kwoty stawek w zależności od systemu nauczania spowodowało, że dla ustalenia stawki dotacji dla skarżącego konieczne było poszukiwanie szkoły tego samego typu i rodzaju w powiecie ościennym, w konsekwencji czego podstawą ustalenia stawki dotacji dla Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, gdzie nauka odbywa się w systemie zaocznym, były wydatki ponoszone przez publiczną szkołę tego samego typu i rodzaju w S., a stawka dotacji ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w tej szkole okazała się niższa niż stawka obowiązująca w 2014 r. ustalona w oparciu o szkołę "d.". Stąd też, jak dalej argumentował Sąd, podmiot prowadzący publiczne liceum dla dorosłych kształcące w systemie zaocznym, w sytuacji podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr 20/52/15 w dniu 7 maja 2015 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2015 r. został zaskoczony przez organ jednostki samorządu terytorialnego ustaleniem stawki dotacji na innych zasadach niż dotychczas, w wysokości niższej niż wypłacona w 2014 r. i w konsekwencji niższej niż została wypłacona w okresie do podjęcia ww. uchwały, co stanowi o tym, że uchwała w zaskarżonej części, to jest w § 2 w związku z § 1 pkt 2 lit. a została podjęta z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady niedziałania prawa wstecz oraz powiązanych z nią zasad zaufania obywatela do państwa oraz ochrony interesów w toku. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II GSK 1540/16 jest prawomocny i wiąże nie tylko strony i Sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu D. we wskazanym wyżej zakresie ma charakter deklaratoryjny, bowiem zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 99, poz. 631 ze zm.), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym skutek ten zachodzi z mocy prawa i następuje ex tunc. Oznacza to, że dotknięte wadą nieważności postanowienia uchwały nie mogły stanowić prawidłowej podstawy wyliczenia dotacji wypłaconej skarżącej za okres od stycznia do kwietnia 2015 r. w nadmiernie pobranej wysokości. Co prawda sam mechanizm korygowania wysokości dotacji należnych w danym roku podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną został wprowadzony przywołanymi regulacjami § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu D. z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr XLVI/312/14 i uchwały tego organu z dnia 24 lutego 2015 r. nr V/32/15 (nowelizacja), jednak z uwagi na brzmienie § 4 ust. 1 tych uchwał, same stawki dotacji na dany rok musiały być ustalane w drodze uchwały Zarządu Powiatu D., podejmowanej po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na dany rok budżetowy. Zważywszy, że w zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, organy oparły swoje wyliczenia i wnioski w całości na porównaniu miesięcznych stawek dotacji na jednego ucznia, przyjętych w uchwale Zarządu Powiatu D. z dnia 30 stycznia 2015 r., nr 6/16/15 oraz stawek wynikających z uchwały tego organu z dnia 7 maja 2015 r. nr 20/52/15 – co do której Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie ustalenia tejże stawki, stwierdził nieważność regulacji traktującej o jej wejściu w życie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2015 r. - nie można zaakceptować tych decyzji jako zgodnych z prawem. Definicja dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wymaga odniesienia kwot dotacji otrzymanej i należnej według przepisów prawa. Powołane uchwały Rady Powiatu D. z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr XLVI/312/14 i z dnia 24 lutego 2015 r. nr V/32/15, podobnie jak uchwała Zarządu Powiatu D. z dnia 15 czerwca 2015 r. nr 25/61/15 ( nowelizacja uchwały z 30 stycznia 2015 r. nr 6/16/15, dotyczącej miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia) wprowadzając opisany mechanizm "wstecznej korekty" odwoływały się do danych z metryczki subwencji oświatowej, które nie były przedmiotem rozważań w zaskarżonej decyzji, przy czym w mocy pozostawały regulacje nakazujące ustalać kwotę miesięcznych dotacji na dany rok dla jednego ucznia w drodze uchwały Zarządu Powiatu D.. Stwierdzenie nieważności postanowień § 2 w zw. z § 1 pkt 2 lit.a) uchwały Zarządu Powiatu D. nr 20/52/15 oznacza, że ta uchwała nie obowiązywała od 1 stycznia 2015 r., czyli nie zaistniał skutek prawny w zakresie wysokości stawek dotacji tą uchwałą wprowadzonych. Tym samym wymieniona uchwała nie mogła stanowić podstawy prawnej do przyjęcia przez organy powiatu w zaskarżonej decyzji kwoty dotacji na jednego ucznia jako punktu odniesienia przy wyliczaniu wysokości dotacji pobranej przez skarżącą w okresie od stycznia do kwietnia 2015 r. w nadmiernej wysokości w rozumieniu 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.