II GSK 2119/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. [...] Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 320/13 w sprawie ze skargi C. [...] Spółki z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r.; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz C. [...] Spółki z o.o. w Ł. kwotę 1070 (tysiąc siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. o sygn. akt I SA/Bd 320/13 oddalił skargę C. [...] Spółki z o.o. w Ł. (dalej: Spółka) na Zarządzenie Nr [...] r. Prezydenta Miasta W. (dalej: Prezydent Miasta) z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wskazanym zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., § 4 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji publicznym i niepublicznym placówkom, szkołom o uprawnieniach szkół publicznych z budżetu miasta W. na prawach powiatu oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta W. na prawach powiatu na 2012 r., Prezydent Miasta zmienił własne Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych obowiązujących od stycznia 2012 r. W § 4 określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2012 r., a w Załączniku Nr [...] podano konkretne kwoty dotacji. Wobec bezskuteczności wezwania Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] czerwca 2012 r. Argumentowała, że akt ten został wydany bez podstawy prawnej. Taką podstawą nie jest art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ani nie może nią być uchwała w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, ponieważ nie określono w niej stawki dotacji. Skoro uchwała nie określa stawki dotacji, to tym samym nie zawiera postanowień możliwych do wykonania, a więc Prezydent Miasta nie mógł wydać zarządzenia w celu jej wykonania. Ponadto, jeżeli budżet gminy jest uchwalany na rok kalendarzowy, to nie można wydawać zarządzeń w sprawie jego wykonania z mocą wsteczną. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Sąd wskazał, że normę wynikającą z art. 90 ust. 3 u.s.o. skonkretyzowała w uchwale z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Rada Miasta W. W § 4 ust. 2 uchwały określono, że wysokość jednostkowej stawki dotacji dla uczniów, wychowanków i słuchaczy szkół i placówek publicznych i niepublicznych będzie określana i wprowadzana Zarządzeniem Prezydenta Miasta W. W wydanym przez ten organ Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w § 4 zastrzeżono możliwość zmiany wysokości stawek dotacji po ustaleniu rzeczywistych kosztów utrzymania uczniów w poszczególnych typach szkół i placówek oraz po ustaleniu ostatecznych kwot oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Miasto W. WSA stwierdził, że skoro w § 4 ust. 2 uchwały uregulowano, że stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta, to ten przepis był podstawą prawną dla wydania kontrolowanego zarządzenia. Jak dalej wskazał Sąd, podstawą ustalenia subwencji na 2012 r. było rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Wyliczenia ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego dokonuje Ministerstwo Edukacji Narodowej i przekazuje poszczególnym jednostkom w formie "metryczki". Wysokość subwencji oświatowej przewidzianej dla 1 ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Prezydenta Miasta określa metryczka subwencji oświatowej, przekazywana organowi corocznie z pismem przewodnim z Ministerstwa Finansów. Wspomnianą metryczkę Prezydent Miasta otrzymał w maju 2012 r., toteż dopiero z tą chwilą znana była ostateczna wysokość subwencji dla Gminy Miasto W. na 2012 r. Określenie wysokości dotacji nie zależało zatem od uznania administracyjnego Prezydenta, lecz od ustalonych ściśle w budżecie powiatu i metryczce środków. Rola Prezydenta sprowadzała się do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w Załączniku Nr [...] kontrolowanego zarządzenia, które zasadnie uwzględnia kwotę oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. niższą niż wcześniej planowana. Sąd zwrócił uwagę, że wydając w dniu [...] lutego 2012 r. Zarządzenie Nr [...] Prezydent Miasta nie znał jeszcze ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. na 2012 r., którą otrzymał w maju tego roku. W zarządzeniu z dnia [...] lutego 2012 r. ustalono, że do czasu otrzymania ostatecznej kwoty subwencji zawartej w metryczce oświatowej dotacja udzielana jest w formie zaliczki. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy argumentacja skargi, w której zarzucono Prezydentowi Miasta, że naruszając zasadę lex retro non agit oraz regulację dotyczącą terminów uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego wydał zarządzenie dopiero w czerwcu 2012 r. była nieuprawniona. Z tych powodów WSA uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej i wbrew zasadzie nie działania prawa wstecz, jak również naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. i bezprawnego przejęcia przez Prezydenta Miasta kompetencji rady gminy określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. to prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. i art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), dalej: u.o.a.n. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wydanie Zarządzenia z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] przez Prezydenta Miasta W. z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2012 r. nie narusza zasady lex retro non agit; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że prezydent miasta posiada kompetencję do ustalenia wysokości stawek dotacji. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ Prezydent Miasta nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia kontrolowanego przez Sąd, a mimo to Sąd błędnie wyprowadził tę podstawę z uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], w której nie określono wysokości dotacji i ogólnych norm kompetencyjnych prezydenta miasta, przewidzianych u.s.g. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wyłączną kompetencję do przyjęcia uchwały budżetowej posiada rada gminy. Prowadzi to do wniosku, że prezydent miasta nie może dookreślić uchwały budżetowej w drodze zarządzenia, tym bardziej że nie zawiera ona zapisu o wysokości dotacji. Przeciwne uznanie Sądu jest niezgodne z prawem, podobnie jak dopuszczenie możliwości wydawania przez organ zarządzeń w sprawach budżetowych, które mogą obowiązywać z mocą wsteczną, co jest sprzeczne z art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Ponadto z uwagi na to, że zapisy Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. pogarszają sytuację prawną Spółki, jego obowiązywanie z mocą wsteczną narusza art. 5 u.o.a.n. Prezydent Miasta skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Na wstępie przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Z tego względu postępowanie przed sądem kasacyjnym nie polega na rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli rozstrzygnięcia będącego przedmiotem rozpoznania sądu I instancji z perspektywy zarzutów postawionych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przedmiotem oceny jest wyrok, którym Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia, wydane na podstawie § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom publicznym, placówkom i szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych z budżetu Miasta W. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zarządzenie to zmieniło zarządzenie wcześniejsze tego organu z [...] lutego 2012 r. w części określonej załącznikiem Nr [...], ustalając m.in. dotacje na jednego ucznia niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych na niższym poziomie, przy czym wejście w życie zarządzenia zmieniającego określono w § 4 ust. 1 na dzień [...] stycznia 2012. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego, twierdzi po pierwsze, że Prezydent Miasta nie posiadał kompetencji do ustalania wysokości stawek dotacji, a po wtóre, że zarządzenie narusza przepisy Konstytucji RP, ustalając stawkę dotacji z datą wsteczną. Odnosząc się do postawionych zarzutów, stwierdzić należy, że sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut braku kompetencji Prezydenta Miasta jest niezasadny. Bezpośrednią podstawę prawną do podjęcia przez Prezydenta Miasta W. zaskarżonego zarządzenia był przepis prawa miejscowego tj. § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. którym przyjęto, że wysokość jednostkowej stawki dotacji dla uczniów, wychowanków i słuchaczy szkół i placówek publicznych i niepublicznych będzie określana i wprowadzana zarządzeniem Prezydenta Miasta W. Będąc organem wykonawczym Miasta W., Prezydent Miasta W. zobowiązany jest, na zasadzie określonej art. 30 ust. 1 u.s.g., wykonywać uchwały podejmowane przez organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego. Tym sposobem dopuszczalność zrealizowania przez Prezydenta Miasta W. dyspozycji organu stanowiącego zawartej w cyt. uchwale nie może podlegać kwestii. Z kolei z przepisów art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., na podstawie których podjęta została cyt. uchwała Rady Miasta W., w żaden sposób nie można wywieść, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek określić w akcie normatywnym ustalającym tryb udzielania i rozliczania dotacji również samą kwotę (stawki) dotacji na jednego ucznia/wychowanka szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 90 u.s.o. Tak jak niewątpliwie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy m.in. określenie podstaw obliczania dotacji i zakresu danych, które powinny zostać uwzględnione we wniosku o dotację, tak nie ma przeszkód, aby sama kwota dotacji na jednego ucznia dla określonego rodzaju szkół i placówek została określona aktem wykonawczym zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. (podobnie wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1007/13, dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za usprawiedliwiony natomiast uznać należało zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. stawki kwoty na jednego ucznia z mocą wsteczną, bo obowiązującą od [...] stycznia 2012 r. Jak twierdzi składająca skargę kasacyjną "prawo powinno działać na przyszłość", nie powinno zaś odnosić się do zdarzeń minionych i zakończonych. Jej zdaniem stanowienie prawa na zasadzie retroakcji narusza zasadę lex retro non agit, zasadę zaufania obywatela do organów państwa i sprzeciwia się ochronie praw nabytych. Na wstępie stwierdzić należy, że zasada niedziałania prawa wstecz stanowi dla organów prawodawczych zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Wydane z mocy przepisu aktu prawa miejscowego tj. § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. zarządzenie Prezydenta Miasta W. nie mieści się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie stanowi bowiem ani aktu prawa powszechnie obowiązującego, ani aktu prawa wewnętrznego, choć nosi jego pewne cechy. Jednak zaskarżony akt wykonawczy, jak przesądził NSA postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 257/13, stanowi akt stosowania prawa, który wymaga kontroli sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem. Jest w pełni uzasadnione, aby tego rodzaju akt administracyjny, kształtujący uprawnienia określonej grupy podmiotów i obowiązujący w określonym czasie, kontrolowany był przez sąd administracyjny również pod kątem respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych. Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez nadanie zarządzeniu z [...] czerwca 2012 r. mocy wstecznej, bowiem jak stwierdził, dotacja udzielana była w formie zaliczki, o czym stanowiło zarządzenie z [...] lutego 2012 r. Stanowisko Sądu nie jest prawidłowe, bowiem przyjęcie w akcie wykonawczym organu samorządowego wcześniejszej, niż data podjęcia, daty jego wejścia w życie pozostaje w niezgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jaką jest zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz. Jak już wyżej powiedziano, mimo że ta ostatnia zasada obowiązuje prawodawcę, a w przypadku zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego nie mamy do czynienia z aktem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak określona zaskarżonym zarządzeniem materia znajduje przecież podstawę prawną w akcie prawa miejscowego oraz pośrednio w u.s.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby określenie istotnego dla prowadzących szkoły publiczne i niepubliczne elementu kwoty dotacji przysługującej tym szkołom i placówkom w danym roku, mogło być regulowane w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, regulując w drodze aktu prawa miejscowego przekazaną mu u.s.o. kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej, obowiązany jest przestrzegać zasad konstytucyjnych, zaś na etapie wykonania tego aktu przez organ wykonawczy, zasady te nie obowiązują. Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r. o sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209). Jak się zdaje, Sąd I instancji przyjął, że usprawiedliwieniem dla przyjęcia wstecznej daty wejścia w życie zarządzenia zmieniającego był brak wiedzy organu wykonawczego co do ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w tzw. metryczce oświatowej dla Gminy Miasta W. na 2012 r. oraz zawarte w zarządzeniu z [...] lutego 2012 r. zastrzeżenie co do zaliczkowego wypłacania kwoty dotacji. Powyższa ocena Sądu jest błędna, bowiem po pierwsze, w zarządzeniu pierwotnym brak jest stwierdzenia o zaliczkowej wypłacie dotacji, a po drugie, możliwość zaliczkowych wypłat dotacji (w niniejszej sprawie związana z nieokreśleniem dla danej jednostki samorządu terytorialnego kwoty subwencji oświatowej) mieści się w trybie udzielania dotacji i z tego względu powinna co do zasady znaleźć swoje miejsce w uchwale organu stanowiącego tej jednostki podejmowanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Przewidziana zarządzeniem z [...] lutego 2012 r. zmiana stawek dotacji nie jest tożsama z dopuszczeniem zaliczkowej wypłaty dotacji i należy przyjąć, że przy braku zastrzeżeń o konieczności traktowania wypłacanych od stycznia 2012 r. jako zaliczek na poczet ostatecznie ustalonej kwoty dotacji na jednego ucznia, zmiany dotacji powinny obowiązywać najwcześniej od daty podjęcia zarządzenia zmieniającego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 193 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.