II GSK 1007/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1129/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego ucznia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta R. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie "spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego". Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta R. ustalił na rok kalendarzowy 2012 wysokość miesięcznej dotacji dla jednego ucznia/wychowanka. W podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz uchwałę Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, dla niepublicznych przedszkoli, placówek niepublicznych oraz dla szkół, przedszkoli i placówek publicznych nie będących jednostkami budżetowymi, prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz zasad kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (dalej: uchwała Rady Miasta R.). C. Sp. z o.o., prowadząca szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc brak legitymacji dla Prezydenta Miasta R. do ustalenia wysokości dotacji. Wobec bezskuteczności wezwania spółka wniosła skargę domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę przywołał treść art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przywołując orzecznictwo stwierdził, że dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, czy uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. WSA zauważył, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że zarządzenie Prezydenta Miasta, z którego wynikają stawki dotacji stanowi inny, niż akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a uprawnienie do zaskarżenia takiego zarządzenia wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, legitymacja skarżącej do wniesienia skargi wynika z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a (a więc takich, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki) przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy, lub powiatu, wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. W ocenie Sądu, skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie R. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, którym przysługują dotacje określone w ustawie o systemie oświaty to jej legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta R. ustalające wysokość tych dotacji nie może być kwestionowana. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie strona nie dochodzi roszczenia cywilnoprawnego o należną jej dotację, a jedynie zarzuca, że zaskarżony akt wydany został bez podstawy prawnej, którego to zarzutu WSA nie podzielił i wskazał, że skoro w § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta R. stwierdzono, że stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta, to ten przepis stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia. Następnie Sąd zauważył, że uchwała Rady Miasta R. została zaskarżona w odrębnej sprawie, ale jedynie w części określonej w § 10 ust. 7. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 p.p.s.a. II C. Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw, polegające na bezzasadnym przyjęciu że wydanie zarządzenia nie narusza zasady lex retro non agit; 2. art. 18 ust. 2 punkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że Prezydent Miasta R. posiada kompetencję do ustalenia wysokości stawek dotacji; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie zarządzenia z naruszeniem ustawowych zasad określania wysokości dotacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka rozszerzyła zakres zarzutów wskazując na naruszenie art. 134 p.p.s.a. i podkreśliła, że skoro w odrębnej sprawie została zaskarżona uchwała Miasta R. to uchwała ta stanowi granicę sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uprawniony jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie będąc związany zarzutami skargi. Nadto podniosła, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej, bowiem wskazany w nim art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie w przypadku organu stanowiącego gminy, a nie miasta na prawach powiatu, jakim jest Miasto R.. Prezydent Miasta wydał zarządzenie opierając się wprost na zapisach ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy ustawa ta ma zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 92 ustawy o samorządzie powiatu, co należy uznać za brak wskazania podstawy prawnej. III Na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na akt organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego podjęty w zakresie administracji publicznej i niebędący aktem prawa miejscowego. Zaskarżony akt – zarządzenie – ustala wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego ucznia przyznawanej z budżetu Miasta R. dla placówek niepublicznych oraz placówek publicznych niebędących jednostkami budżetowymi, prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne. Podstawę jego wydania stanowił § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta R., zgodnie z którym, stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta. Wskazać jeszcze należy na uregulowanie zawarte w § 8 ust. 4 tej uchwały stanowiącym, że do czasu ustalenia wysokości stawek dotacji, o których mowa w ust. 2 dopuszcza się zaliczkowe udzielenie dotacji w wysokości ponoszonej w poprzednim roku budżetowym. Uchwała Rady Miasta R. została wydana na podstawie art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W myśl tych przepisów, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 80 ust. 4 w odniesieniu do przedszkoli, szkół i placówek publicznych, a art. 90 ust. 4 w odniesieniu do placówek niepublicznych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zacytowanej ich treści nie sposób wywieść, że obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest określenie w tym akcie normatywnym kwoty (stawki) dotacji dla ucznia/wychowanka przedszkoli, szkół i placówek, o których mowa w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty. Obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenie dotacji, o którym stanowi art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych jest czynnością następczą wynikająca z wykonania uchwał. Wskazuje na to analiza przepisów ustawy o systemie oświaty. W sytuacjach, w których ustawodawca powierzył, bowiem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie kwoty dotacji wyraźnie o tym rozstrzygnął. Postanowił tak w stosunku do dotacji przyznawanych z budżetu powiatu dla publicznych i niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe. Szkoły te otrzymują, po spełnieniu ustawowych warunków, dotację na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, której wysokość określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 8 i ust. 8a oraz art. 90 ust. 8 i ust. 8a ustawy o systemie oświaty). Również w ustawie o systemie oświaty nie określono wysokości (stawki) dotacji na każdego ucznia, lecz jedynie minimalny jej próg stanowiąc m.in., że "nie może ona być niższa niż kwota przewidziana na ucznia, wychowanka" w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 2, ust. 2c, ust. 3 i 3a, 90 ust. 1a, ust. 2a, ust. 3a) lub, że nie może być niższa niż określony procent wydatków przewidzianych lub ustalonych na jednego ucznia w tożsamej placówce, szkole prowadzonej przez gminę lub ponoszonych w placówce publicznej (art. 80 ust. 2b, art. 90 ust. 2b, ust. 2d, ust. 3). Z przedstawionych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut obejmujący naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oparty na poglądzie, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest umocowany do określenia stawki dotacji na jednego ucznia. Skontrolowane przez Sąd I instancji zarządzenie zostało wydane w wykonaniu uchwały wydanej na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie może budzić żadnych wątpliwości, i nie budzi ich w orzecznictwie, to że uchwały wydane w oparciu o powołane przepisy stanowią akt prawa miejscowego (wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1026/11, z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 62/12). To oznacza, że uchwała ta jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, co wynika z art. 87 § 2 Konstytucji RP. Póki zatem uchwała ta obowiązuje, zarzut, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej jest całkowicie bezzasadny. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji było zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a nie uchwała, w oparciu o którą ten akt został wydany. Z tego powodu chybione jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., i nietrafne są wobec tego wszelkie wywody zmierzające do wykazania, że w granicach tej sprawy mieści się kontrola innego aktu. Jeżeli natomiast argumenty te stanowią tylko polemikę z poglądem Sądu, że w odrębnej sprawie jej przedmiotem jest tylko zaskarżony przepis uchwały (§ 10 ust. 7) i to on wyznacza granice tamtej sprawy, to nie mają one żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego wyroku, którym oddalono skargę na zarządzenie. Niezrozumiałym jest, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, odwoływanie się w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem normatywnym, ani innym aktem w rozumieniu tej ustawy. Natomiast powołany w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji odnosi się do aktów prawa miejscowego. Za niepoddający się kontroli merytorycznej należało uznać zarzut obejmujący naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym powiązany z przepisami Konstytucji RP. Wskazany przepis nie został podzielony na jednostki redakcyjne, a art. 18 ustawy o samorządzie powiatowym odnosi się do możliwości tworzenia klubu radnych. Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 92 ustawy o samorządzie powiatu poprzez niewskazanie tego przepisu w podstawie prawnej zarządzenia, w sytuacji, gdy miasto R. jest miastem na prawach powiatu. Błędna jest teza prezentowana przez skarżącą, że ustawa o samorządzie gminnym ma w stosunku do miast na prawach powiatu w zakresie działania organów "zastosowanie odpowiednio". Przepis art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu nie stanowi o odpowiednim stosowaniu ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, ustrój i działania organów na prawach powiatu (...) określa ustawa o samorządzie gminnym. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).