I SA/Gl 1129/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Beata Kozicka, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) oraz w wykonaniu uchwały Rady Miasta Rybnika nr 208/XVI/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, dla niepublicznych przedszkoli, placówek niepublicznych oraz dla szkół, przedszkoli i placówek publicznych nie będących jednostkami budżetowymi, prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne oraz zasad kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji ustalił na rok kalendarzowy 2012 wysokość miesięcznej dotacji dla jednego ucznia/wychowanka (§ 1). Pismem z dnia 17 lipca 2012 r. A Sp. z o.o. jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Prezydenta Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z przepisami ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wezwania przywołał art. 90 ust. 2a tej ustawy, zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Przytoczył także art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły danego typu i rodzaju. Dalej podkreślił, że w przepisach cytowanej ustawy, jak również w innych przepisach prawnych, brak jest legitymacji dla Prezydenta Miasta R. do ustalania wysokości dotacji, bowiem wysokość tę, a raczej zasady jej ustalania, określają w sposób wyraźny przepisy ustawy o systemie oświaty, a mianowicie art. 2a-3b. Zaakcentował również, że budżet jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych, ustalany jest na rok budżetowy na podstawie uchwały budżetowej. Wyłączną kompetencję do przyjęcia uchwały budżetowej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym posiada rada gminy. Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Podkreślił nadto, że na mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Zasada ta wynika bezpośrednio z normy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Wobec powyższego stwierdził więc, iż Prezydent Miasta nie posiadał umocowania do wydania zarządzenia określającego wysokość dotacji po upływie roku budżetowego. Zarzucił również, że zarządzenie z 28 czerwca 2012 r., którym ustalono wysokość miesięcznej dotacji na cały 2012 r. jest sprzeczne z jedną z podstawowych reguł obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym, tj. zasadą niedziałania prawa wstecz. Powołując się na wyrok TK z 12 maja 2009 r., sygn. P66/07 wskazał, że istotę zasady niedziałania prawa wstecz należy sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno działać "na przyszłość", wobec czego nie powinno się stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. W związku z powyższym następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Naczelnik Wydziału Edukacji w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. stwierdził brak podstaw do uwzględnienia żądania strony. W skardze na powyższe zarządzenie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej Spółki, działając na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu (Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł zarzut naruszenia: - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia z naruszeniem zasady lex retro non agit. - art. 2 Konstytucji poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, - art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia przez Prezydenta Miasta pomimo braku umocowania do jego wydania - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie zarządzenia z naruszeniem ustawowych zasad określania wysokości dotacji. W uzasadnieniu skargi przytoczył na wstępie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późniejszymi zmianami). Następnie podał, że za okres od stycznia do czerwca 2012 r. B oraz C otrzymywały dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dopiero w dniu 28 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta R. wydał Zarządzenie nr [...], w którym ustalił wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego ucznia przyznawanej z budżetu Miasta R. dla placówek niepublicznych oraz placówek publicznych nie będących jednostkami budżetowymi prowadzonych przez osoby prawne bądź fizyczne, rażąco pomniejszając stawkę dotacji w stosunku do stawki dotychczas wypłacanej na podstawie stawek dotacji obowiązujących w 2011 r. W konsekwencji wskazane powyżej szkoły, których organem prowadzącym jest A Sp. z o.o. zobowiązane zostały do zwrotu dotacji w łącznej wysokości [...] zł. W dalszych wywodach skargi powołał się na art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stwierdzając, że wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy określana na podstawie tego przepisu ustalana jest na bieżący rok budżetowy i powinna ulegać zmianie wraz z wydaniem kolejnej uchwały budżetowej. Wskazując na treść art. 211, art. 212 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 214 pkt 1 ustawy o finansach publicznych podniósł, że budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Odnosi się on do operacji finansowych w zakresie gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przyszłych. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 214 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych). Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego za ostateczny termin określenia stawki dotacji uznał dzień 31 marca danego roku budżetowego, czyli datę ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy podważył dopuszczalność wydania przedmiotowego zarządzenia odnoszącego się do pierwszej połowy 2012 r. dopiero w dniu 28 czerwca 2012 r., co stanowiło ewidentne naruszenie jednej z naczelnych zasad prawa – lex retro non agit. W tym zakresie wskazał na powołany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a także podniósł kwestię naruszenia zaskarżonym postanowieniem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw nabytych. Odnosząc się do problematyki podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia autor skargi przywołał treść art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty, upoważniającego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji). Wskazał także na wydaną w wykonaniu tego przepisu uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2011 r. nr 208/XVI/2011 z dnia 30 listopada 2011 r., w której § 8 pkt 2 stwierdzono, że stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta. Dalej stwierdził, że powołany przez Prezydenta Miasta R. art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia. Przepis ten znajduje bowiem bezpośrednie zastosowanie w przypadku organu stanowiącego gminy, a nie miasta na prawach powiatu, jakim jest Miasto R., do których stosuje się go poprzez odesłanie zawarte w art. 92 ustawy o samorządzie powiatu (czego Prezydent Miasta R. w zaskarżonym zarządzeniu nie powołał, a więc uznać należy, że nie wskazał podstawy prawnej zarządzenia). Nadto – jak dalej podkreślił pełnomocnik Spółki – z wspomnianego art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do kompetencji wójta należy wykonywanie uchwał rady gminy. W uchwale, na którą powołuje się Prezydent nie określono stawki dotacji, w związku z czym nie mogła ona być wykonywana przez Prezydenta. Wykazany powyżej brak podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia dowodzi – zdaniem autora skargi - że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, a zatem zasługuje na uchylenie. Zasadne jest wobec powyższego uwzględnienie skargi strony, której interes prawny nie może być kwestionowany, podobnie jak wyczerpanie poprzedzające zaskarżenie zarządzenia trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta R. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie. Wskazał, że skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 ustawy o systemie oświaty prawo do otrzymania dotacji z tytułu sprawdzenia szkoły niepublicznej, udzielanej w trybie określonym w art. 90 ust. 1 i 2 b wspomnianej ustawy. Obowiązkiem Prezydenta, jako organu wykonawczego, jest zatem obliczenie należnej dotacji i wypłacenie jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie jest objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12. Motywując natomiast wniosek o oddalenie skargi wskazano na wstępie, że zaskarżone zarządzenie jest konsekwencją przepisów uchwały z dnia 30 listopada 2011 r. nr i jest wydane w jej wykonaniu. Wspomniana uchwała w § 8 stanowi, że łączne kwoty dotacji (do rozdziałów klasyfikacji budżetowej) określa corocznie Rada Miasta w uchwale budżetowej, gdzie stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta. W tym kontekście rola Prezydenta Miasta sprowadza się do technicznego ustalenia wysokości dotacji w oparciu o dane ujawnione w budżecie miasta i przyznaną subwencję ogólną (część oświatową). Wynika to z faktu, że w zaskarżonym zarządzeniu ustalane są stawki dotacji zarówno dla szkół, w których jest realizowany obowiązek szkolny, jak i placówek, w których ten obowiązek nie jest realizowany. Odnośnie tych pierwszych ustalenie wysokości dotacji odbywa się w oparciu o stawki otrzymywanej przez miasto w danym roku budżetowym subwencji ogólnej (część oświatowa). Informacje o ostatecznej wysokości subwencji, wskaźniku korygującym i danych niezbędnych do ustalenia stawki dotacji są przekazywane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej do gmin w formie Metryczki subwencji oświatowej, na podstawie której jest wyliczana kwota dotacji przypadająca na ucznia w szkołach, w których jest realizowany obowiązek szkolny/nauki. Wspomniana (załączona do odpowiedzi na skargę) metryczka wpłynęła do urzędu w dniu 8 maja 2012 r., co wobec przyjętej na terenie R. wieloletniej praktyki jednoczesnego ustalania wysokości dotacji dla wszystkich rodzajów szkół i placówek wpłynęło na datę wydania zaskarżonego zarządzenia. W dalszych wywodach odpowiedzi na skargę zanegowano powoływanie się przez skarżącą na wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 209/12, dotyczący uchwały wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w którym nie stwierdzono niedopuszczalności ustalenia wysokości dotacji po dniu 31 marca danego roku. Za nieuprawnione uznał autor odpowiedzi na skargę twierdzenie strony przeciwnej, że ustalenie dotacji w zaskarżonym zarządzeniu stanowi o "weryfikacji wysokości ustalonej dotacji". W odpowiedzi na skargę zawarto także rozważania odnoszące się do charakteru prawnego dotacji przewidzianej w art. 90 ustawy o systemie oświaty, której nie można utożsamiać z pojęciem dotacji w rozumieniu ustawy budżetowej. Akcentując, że ustawa budżetowa ani uchwała budżetowa nie może być źródłem zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym zauważono, że inaczej ma się rzecz, gdy roszczenie o dotację na rzecz oznaczonego podmiotu jest już ustalone w drodze porozumienia, aktu administracyjnego czy też wynika z przepisu prawa. Art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jego podstawie akty prawa miejscowego stanowią dostateczną podstawę prawną roszczenia o należną niepublicznej szkole dotację. Wspomniane przepisy określają bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy, kto jest dłużnikiem (jednostka samorządu terytorialnego), wierzycielem (osoba prowadząca szkołę lub inną placówkę niepubliczną), wysokość świadczenia (oznaczony procent wydatków bieżących, ponoszonych w szkole publicznej tego samego rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia) oraz przesłanki, od których wypłacenie dotacji jest uzależnione (tak SN w wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 277299, w wyroku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt IV CSK 204/08, LEX nr 465959 oraz postanowieniu z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt III CZP 88/07, LEX nr 345569). Wobec powyższego za nieuzasadnione uznano zarzuty naruszenia Konstytucji oraz przepisów ustawy o finansach publicznych, podnosząc, że czynność materialno-techniczna, jaką jest dokonanie "przeliczenia" w oparciu o materiał źródłowy i wytyczne opisane w treści przepisów ww. uchwały i podanie do wiadomości wysokości dotacji nie może odnosić się do sfery działań opisanych w ustawie o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę zaznaczono też, że skarżąca miała świadomość, że wypłacane jej kwoty dotacji stanowią zaliczki, zatem trudno przyjąć, aby ostateczne ustalenie wysokości dotacji i podanie tych ustaleń do publicznej wiadomości stanowiło naruszenie prawa, zwłaszcza, że uchwała nie określa terminu, w jakim miałoby to nastąpić. Zakreślanie terminu, w którym dopuszczalne byłoby ustalenie wysokości dotacji dyskryminowałoby placówki, które rozpoczynają działalność w późniejszych okresach roku kalendarzowego. Akcentując, że w istocie skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ma na celu kontroli aktu administracyjnego, a stanowi raczej wezwanie do zaniechania żądania zwrotu (za okres od stycznia do czerwca) dotacji wypłaconej ponad ustaloną w zaskarżonym zarządzeniu wysokość autor odpowiedzi na skargę zanegował zasadność zarzutów naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wydane zarządzenie nie stanowi bowiem – jak wykazano powyżej – aktu administracyjnego, który podlegałby ocenie w kontekście zasad stanowienia prawa, w tym reguły lex retro non agit. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdził NSA w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90, LEX nr 400065) o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie więc ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, z uwzględnieniem jednak, że akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmują rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych przez organy gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 102 ustawy o samorządzie gminnym). We wspomnianej uchwale odwołano się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które opowiedziało się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" i wskazano, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że mimo, iż "roszczenie o dotację należną szkole (także placówce) niepublicznej zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o systemie oświaty może być dochodzone przed sądem powszechnym" (por. wyrok SN z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt IV CSK 204/08, LEX nr 465959), to zarządzenie Prezydenta Miasta, z którego wynikają stawki tejże dotacji stanowi inny niż akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do zaskarżenia takiego zarządzenia wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 722/11, LEX nr 965943 (odnoszącym się wprawdzie do zarządzenia regulującego inną niż analizowana w niniejszej sprawie materię), w którym uznano, że zarządzenie prezydenta miasta jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Legitymację skarżącej do wniesienia skargi wywodzić należy natomiast z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stanowi on, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a (a więc takich, których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki) przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. "Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie R. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, tj. B oraz C, a zatem szkoły, którym przysługują dotacje określone w ustawie o systemie oświaty to jej legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta R. ustalające wysokość tych dotacji nie może być kwestionowane. Negując wobec powyższego przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta Miasta R. kwestionujące dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia Rezydenta Miasta R. z dnia [...]r., a także interes prawny skarżącej Spółki zaznaczyć także należy, że w niniejszej sprawie strona nie dochodzi roszczenia cywilnoprawnego o należną jej dotację, a jedynie zarzuca, że zaskarżony akt wydany został bez podstawy prawnej. Zarzutu tego skład orzekający nie podziela. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jego zadanie określone są przykładowo w art. 30 ust. 2 tej ustawy, który wymienia: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przytoczona regulacja jednoznacznie wskazuje, że Prezydent miasta zobligowany jest do wykonywania uchwał rady gminy. Skoro zatem w § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2011 r. nr 208/XVI/2011, stwierdzono, że stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta to tenże zawarty w uchwale rady gminy przepis stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia. Dopóki zatem wspomniany art. 8 § 2 uchwały pozostaje w obrocie prawnym zaskarżone zarządzenie ma swoją podstawę prawną, której legalność (zgodność z przepisami ustawy o systemie oświaty) nie może być przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta weryfikowana. Prezydent Miasta R. ustalił w nim na 2012 r. wysokość miesięcznej dotacji na jednego ucznia/wychowanka w poszczególnych rodzajach placówek, a zatem wywiązał się z obowiązku nałożonego we wspomnianym przepisie i nie przekroczył kompetencji w nim określonych. Zauważyć należy, iż w § 8 ust. 4 i 5 tejże uchwały przewidziano zaliczkowe wypłacanie dotacji do czasu ustalenia ich stawek oraz późniejsze ich wyrównanie za stosowny okres. W tym stanie rzeczy argumentacja skargi, w której zarzucono Prezydentowi Miasta R., że naruszając zasadę lex retro non agit oraz regulację dotyczącą terminów uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego wydał zaskarżone zarządzenie dopiero w połowie 2012 r. nie jest uprawniona. Odwołując się do wskazanych powyżej poszczególnych przepisów uchwały Rady Miasta Rybnika z dnia 30 listopada 2011 r. nr 208/XVI/2011 Sąd miał na uwadze, że wspomniana uchwała została zaskarżona przez A sp. z o.o. jedynie w części określonej w § 10 ust. 7 (sprawie nadano sygn. akt I SA/Gl 1435/12), a "Sąd, przestrzegając zasady skargowości, wykluczającej kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, nie może więc, wbrew woli skarżącego uznać, że kwestionuje on dany akt w całości i odnieść się do tej jego części, która nie została zaskarżona" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12). Zaznaczyć także warto, iż w zaskarżonym zarządzeniu Prezydent Miasta R. ustalił wysokość dotacji na jednego ucznia, a nie obliczył należnej dotacji i nie wypłacił jej uprawnionemu podmiotowi, co stanowiłoby czynność o charakterze księgowo-rachunkowym, uznaną przez NSA za czynność nie objętą dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, LEX nr 1145532). Jak więc wykazano powyżej zarzuty (dopuszczalnej) skargi, w których wskazywano na naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez podstawy prawnej i wbrew zasadzie lex retro non agit, a także podnoszono, że Prezydent Miasta R. bezprawnie przejął kompetencje rady gminy określone w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i naruszył zasady określone w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie zasługują na uwzględnienie. Konstatacja ta nakazywała oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.