II GSK 257/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 854/12 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 854/12, odrzucił skargę C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia, z następującym uzasadnieniem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta W. Odrzucając skargę C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., WSA stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt (lub czynność), gdy podjęty jest on w prawie indywidualnej, skierowany do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, będąca w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia czynność Prezydenta Miasta W., polegająca na ustaleniu kwoty dotacji na jednego ucznia dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych obowiązujących od stycznia 2012 r. nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej określonych w art. 3 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), regulującym zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Oceniając charakter tej czynności, Sąd wskazał, iż udzielenie dotacji mieści się w kategorii zadań oświatowych, których zakres określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i są to zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Wydatki budżetowe samorządu związane z realizacją zadań edukacyjnych, w tym udzielanie dotacji, określa uchwała budżetowa. Szczegółowe regulacje dotyczące trybu udzielania i wysokości dotacji dla szkół wynikają z cyt. ustawy o systemie oświaty. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 90 ust. 1, ust. 2, ust. 31 i ust. 4 tej ustawy niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym przysługuje prawo do otrzymywania dotacji – w zależności od charakteru uprawnionego podmiotu – z budżetu gminy, powiatu lub państwa. Wysokość dotacji jest ustalana w relacji do kwoty subwencji ogólnej albo wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia lub wychowanka w szkołach lub placówkach publicznych tego samego typu lub rodzaju, usytuowanych w danej gminie lub powiecie, albo w razie jego braku – w najbliższej gminie lub powiecie. Wobec tego że w rozpoznawanej sprawie szkoły prowadzone przez skarżącą to placówki niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty otrzymują dotacje z budżetu miasta. Kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji na terenie powiatu należą do rady miejskiej, która podejmuje w tym przedmiocie uchwałę. WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga jest w istocie żądaniem zapłaty, a spór dotyczy jedynie kwoty dotacji na jednego ucznia w 2012 r. Tymczasem czynność polegająca na ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia przez Prezydenta Miasta W. dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym dotacja dla placówki szkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ta stricte techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się jako czynność określona przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez którą rozumie się konkretną czynność materialno-prawną z zakresu administracji publicznej, podjętą m.in. przez organ administracji samorządowej, stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 98/10, oraz na orzecznictwo WSA w Krakowie i Sądu Najwyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika (...) norma, kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c.". Zatem, wobec braku w przepisach prawa szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, podmiot uprawniony winien dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 ust. 1 i 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, iż sprawa będąca przedmiotem postępowania nie jest sprawą administracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu podano, że określenie wysokości dotacji oświatowej przyznanej poszczególnym szkołom nastąpiło w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta. Wysokość dotacji została zatem ustalona w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, którym organ ten w sposób jednostronny, władczy rozstrzygnął o wysokości świadczenia. W ocenie kasatora rozpoznanie skargi na powyższe zarządzenie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie zostało bowiem wydane na podstawie aktu prawa miejscowego, którego uchwalenie znajdowało oparcie w przepisach ustawy o systemie oświaty, legitymującej organy stanowiące organów jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania zagadnień związanych z przyznawaniem, rozliczeniem i kontrolą wykorzystania udzielonej dotacji. Kasator podkreślił, że ani w uchwale Rady Miasta W. nie przewidziano konieczności zawarcia umowy w przedmiocie przyznania i określenia wysokości dotacji, ani oznaczenie jej wysokości nie nastąpiło w oparciu o nawiązany stosunek obligacyjny; zostało bowiem dokonane w drodze zarządzenia wydanego przez Prezydenta Miasta. Nie rodziło to zatem roszczenia cywilnoprawnego, które podlegałoby rozpoznaniu przez sąd powszechny w sprawie z powództwa cywilnego wniesionego przeciwko miastu. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie przyjął, że przedmiotem skargi było żądanie zapłaty i w istocie skarżąca zgłaszała faktycznie roszczenie o zapłatę. Celem skargi było bowiem dokonanie przez Sąd kontroli niezgodnego z prawem działania organu, który nałożył na podmiot dotowany dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje ustawa o systemie oświaty, zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. zaskarżyło zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., zmieniające zarządzenie tego organu z dnia [...] lutego 2012 r., w sprawie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych obowiązujących od stycznia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka prowadzi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych (tj. Trzyletnie Liceum Ogólnokształcące "Ż.", Dwuletnie uzupełniające Liceum Ogólnokształcące "Ż." i prywatną Szkołę C. N. i B. "Ż."), a zatem do obliczenia dotacji ma zastosowanie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego powyższej czynności Prezydenta Miasta W., a następnie dopuszczalność skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dotychczas nie jest kwestionowany pogląd, iż w przedmiocie udzielenia dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym brak jest podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie skarżąca podważa sposób obliczenia kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia przez Prezydenta Miasta W. (zarządzenie z dnia [...] czerwca 2012 r.). Powyższa czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa jedynie przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy, powiatu lub państwa, w zależności od rodzaju placówki ubiegającej się o dotację. Cyt. ustawa nie określa wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonaniem prawa określonego w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności – w tym wypadku ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia w 2012 r. – stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/ Po 392/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, który powołując się na orzecznictwo NSA i WSA w Krakowie, prezentuje pogląd, iż wnioskodawca winien dochodzić roszczeń w przedmiocie dotacji przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Z uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby tryb ustalania i rozliczania dotacji przewidywał określenie jej wysokości w formie umowy i aby taka umowa była zawarta ze skarżącą. Przy braku stosunku obligacyjnego brak jest podstaw do odsyłania strony na drogę postępowania cywilnego. Przywołane przez WSA orzecznictwo w tym stanie rzeczy nie odnosi się do niniejszego stanu faktycznego. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, trafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., albowiem przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu w rozumieniu tegoż przepisu. Zauważyć wypada, że w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie jak w niniejszej sprawie zaprezentowany został pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (m.in. wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12). Sąd w niniejszym składzie odstępuje od tego poglądu, bowiem czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. NSA podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Po 392/11. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi winien ocenić zachowanie trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a., czego nie badał z uwagi na powody wydania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.