I SA/Bd 320/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] "Ż." sp. z o. o. w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia oddala skargę 1. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta W. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), § 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] 2009r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji publicznym i niepublicznym placówkom, szkołom o uprawnieniach szkół publicznych z budżetu miasta Włocławka na prawach powiatu oraz uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] 2011r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta Włocławka na prawach powiatu na 2012r. zmienił zarządzenie własne z dnia [...] 2012r. nr [...] w sprawie ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych obowiązujących od stycznia 2012r 2. Pismem z dnia 22 czerwca 2012r. C. wezwała Prezydenta Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 4 zarządzenia w zakresie w jakim obowiązuje ono z datą wsteczną. 3. W skardze na powyższe zarządzenie pełnomocnik skarżącej spółki, wniósł o stwierdzenie jego nieważności zarzucając mu naruszenie: - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia z naruszeniem zasady lex retro non agit, - art. 2 Konstytucji poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, - art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia przez Prezydenta Miasta pomimo braku umocowania do jego wydania, - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie zarządzenia z naruszeniem ustawowych zasad określania wysokości dotacji. W uzasadnieniu strona wskazała, że za okres od stycznia do maja 2012r. T. D. oraz P. otrzymywały dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 01 czerwca 2012r. Prezydent Miasta W. wydał Zarządzenie nr [...] którym ustalił wysokość rocznej dotacji przysługującej w 2012r. na jednego ucznia dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych rażąco pomniejszając stawkę dotacji w stosunku do stawki dotychczas wypłacanej. W konsekwencji wskazane powyżej szkoły, których organem prowadzącym jest C. zobowiązane zostały do zwrotu dotacji w łącznej wysokości [...] zł. Następnie strona powołując się na art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty podniosła, że wysokość stawki dotacji przeznaczonej na dany rok kalendarzowy określana na podstawie tego przepisu ustalana jest na bieżący rok budżetowy i powinna ulegać zmianie wraz z wydaniem kolejnej uchwały budżetowej. Ponadto wskazała również, że z art. 211, art. 212 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 214 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy operacji finansowych w zakresie gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przyszłych. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie strony za ostateczny termin określenia stawki dotacji można uznać dzień 31 marca danego roku budżetowego, czyli do momentu ostatecznego uchwalenia budżetu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji w ocenie strony niedopuszczalnym jest wydanie kwestionowanego zarządzenia dnia [...] 2013r. z mocą obowiązującą od dnia 01 stycznia 2012r. Ponadto zdaniem strony zaskarżone Zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem powołany przez Prezydenta W. art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem wnoszącego skargę art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie w przypadku organu stanowiącego gminy, a nie miasta na prawach powiatu, jakim jest Miasto W., do których stosuje się go poprzez odesłanie zawarte w art. 92 ustawy o samorządzie powiatu. Ponadto z powyższego przepisu wynika, że do kompetencji wójta należy wykonywanie uchwał rady gminy. Uchwała, na którą powołuje się Prezydent nie określa stawki dotacji, w związku z czym Prezydent nie mógł wykonać uchwały skoro nie zawierała odpowiednich postanowień możliwych do wykonania. Tym samym naruszono art. 7 Konstytucji RP. 4. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta W. wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie podnosząc, że zagadnienie wysokości dotacji nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a wypłacenie dotacji w pomniejszonej kwocie jest w istocie roszczeniem o zapłatę, które należałoby dochodzić przed sądem powszechnym. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał liczne orzecznictwo. Motywując wniosek o oddalenie skargi wskazano, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta wydając w dniu [...] 2012r. Zarządzenie nr [...] nie znał jeszcze ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. na rok 2012. W § 4 tego Zarządzenia zastrzeżono możliwość zmiany wysokości stawek dotacji po ustaleniu rzeczywistych kosztów utrzymania uczniów w poszczególnych typach szkół i placówek oraz po ustaleniu ostatecznych kwot oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Miasto W. Kwota oświatowej subwencji ogólnej zawarta w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. została ustalona dopiero miesiącu maju 2012r., stąd też skarżone Zarządzenie nr [...] , z dnia [...] 2012r. uwzględnia przyznaną na rok 2012 w niższej kwocie niż planowana, kwotę oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. Zaskarżone Zarządzenie dokonało korekty wysokości kwoty dotacji z mocą od 01 stycznia 2012r., gdyż przyznana w maju 2012r. Gminie Miasto W. ostateczna kwota oświatowej subwencji ogólnej, zawarta w metryczce subwencji oświatowej na rok 2012 obowiązywała również od dnia 01 stycznia 2012r. Dalej organ wyjaśnił, że podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta Włocławek, otrzymywana przez Gminę Miasto W. od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Do czasu uzyskania informacji o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, dotacja jest udzielana w formie zaliczki (tak było od stycznia do maja 2012r.) i wyliczana w oparciu o podstawę przyjętą do wyliczenia dotacji w poprzednim roku budżetowym. Stąd też, za okres do czasu otrzymania ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. na rok 2012 dokonana została korekta wysokości udzielonej dotacji. Organ nie podzielił również zarzutów dotyczących wydania przedmiotowego zarządzenia bez podstawy prawnej powołując się w tym zakresie na art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz 233 pkt 3 oraz art. 239 ustawy o finansach publicznych. 5. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił powyższą skargę wskazując, że zaskarżenia czynność Prezydenta Miasta W. polegająca na ustaleniu kwoty dotacji na jednego ucznia dla publicznych i niepublicznych placówek i szkół o uprawnieniach szkół publicznych obowiązujących od stycznia 2012r. nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej określonej w art. 3 p.p.s.a. 6. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej powyższe orzeczenie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt II GSK 257/13. W rozstrzygnięciu tym wskazano, że czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwana dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 8. W pierwszej kolejności zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 12 marca 2013r. sygn. akt II GSK 257/13, którymi na mocy art. 190 p.p.s.a. skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, należy zbadać czy został zachowany tryb do wniesienia skargi o którym mowa w art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku dokonania wskazanego wyżej wezwania skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu. Ponadto w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można skutecznie wnieść najpóźniej w sześćdziesiątym dniu, liczonym od daty doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] 2012r. doręczonym stronie skarżącej w dniu [...] 2012r. organ poinformował stronę, że zostało opublikowane Zarządzenie Prezydenta Miasta z [...] 2012r. nr [...] i od tego dnia zaczął zdaniem Sądu biec termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] 2012r. pełnomocnik skarżącej spółki wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa zachowując termin o którym mowa w art. 52 § p.p.s.a. Również został zachowany termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., albowiem stron wniosła skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. 9. Odpowiadając na pierwszy zarzut strony skarżącej, że zaskarżony akt wydany został bez podstawy prawnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest Prezydent miasta. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jego zadanie określone są przykładowo w art. 30 ust. 2 tej ustawy, który wymienia: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższej regulacji wynika, że Prezydent miasta zobligowany jest do wykonywania uchwał rady gminy. Podstawy obliczania dotacji zostały określone przez ustawodawcę w przepisach art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b ustawy o systemie oświaty. Stosownie do wskazanego w skardze art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Jedyne, co Rada Miasta W. mogła zrobić to skonkretyzować regulację, wynikającą z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, co też zostało dokonane w uchwale z dnia [...] 2009r. nr [...] oraz wydanymi na jej podstawie Zarządzeniami Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012r. oraz [...] 2012r. W § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] 2009r. nr [...] określono, że wysokość jednostkowej stawki dotacji dla uczniów wychowanków i słuchaczy szkół i placówek publicznych i niepublicznych będzie określana i wprowadzana Zarządzeniem Prezydenta Miasta W. Powyższa uchwała była podstawą do wydania Zarządzenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2012r. nr [...]. W § 4 tego Zarządzenia zastrzeżono możliwość zmiany wysokości stawek dotacji po ustaleniu rzeczywistych kosztów utrzymania uczniów w poszczególnych typach szkół i placówek oraz po ustaleniu ostatecznych kwot oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy Miasto W.. Wydając powyższe Zarządzenie organ nie znał jeszcze ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. na rok 2012. Skoro w § 4 ust. 2 powyższej uchwały uregulowano, że stawki dotacji na każdego ucznia placówki, przedszkola lub szkoły na dany rok budżetowy ustala Prezydent Miasta to tenże zawarty w uchwale rady gminy przepis stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawą do ustalenia subwencji na rok 2012 jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012r. Wyliczanie ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego dokonuje Ministerstwo Edukacji Narodowej i przekazuje poszczególnym jednostkom w formie "metryczki". Wysokość subwencji oświatowej przewidzianej dla 1 ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Prezydenta Miasta W. określa metryczka subwencji oświatowej otrzymywana corocznie wraz z pismem przewodnim z Ministerstwa Finansów. Prezydent Miasta W. otrzymał "metryczkę" w maju 2012r. Dopiero z chwilą otrzymania "metryczki" znana była ostateczna wysokość subwencji dla Gminy Miasto W. na rok 2012. Określenie wysokości dotacji nie zależało zatem od uznania administracyjnego Prezydenta, lecz od ustalonych ściśle w budżecie powiatu i "metryczce" środków. Rola Prezydenta sprowadzała się do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w załączniku zaskarżonego Zarządzenia. Zdaniem Sądu Zarządzenie nr [...] z dnia [...] 2012r. zasadnie uwzględnia przyznaną na rok 2012 w niższej kwocie niż planowana, kwotę oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W.. Tym samym wykonanie przez Prezydenta Miasta W. uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] 2009r. nr [...] znajduje podstawę prawną w przytoczonych przepisach. Dopóki § 4 ust. 2 tej uchwały pozostaje w obrocie prawnym zaskarżone zarządzenie ma swoją podstawę prawną. Raz jeszcze należy podkreślić, że wydając w dniu [...] 2012r. Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta W. nie znał jeszcze ostatecznej kwoty oświatowej subwencji ogólnej zawartej w metryczce oświatowej dla Gminy Miasto W. na rok 2012, którą otrzymał dopiero w miesiącu maju 2012r. Do czasu otrzymania ostatecznej kwoty subwencji zwartej w metryczce oświatowej dotacja udzielana jest w formie zaliczki, o czym stanowiło Zarządzenie z dnia [...] 2012r. W tym stanie rzeczy argumentacja skargi, w której zarzucono Prezydentowi Miasta W., że naruszając zasadę lex retro non agit oraz regulację dotyczącą terminów uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego wydał zaskarżone zarządzenie dopiero w czerwcu 2012r. nie jest uprawniona. Jak więc wykazano powyżej zarzuty (dopuszczalnej) skargi, w których wskazywano na naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez podstawy prawnej i wbrew zasadzie lex retro non agit, a także podnoszono, że Prezydent Miasta W. bezprawnie przejął kompetencje rady gminy określone w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i naruszył zasady określonej w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.