III SAB/Wr 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na bezczynność Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. A sp. z o.o. w Poznaniu (dalej: "strona skarżąca, "spółka") - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na bezczynność Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. polegającą na niewydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej w ustawowym terminie, pomimo wystąpienia przez spółkę z kompletnym wnioskiem z dnia [...] r., do którego załączone zostały wszystkie wymagane prawem dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że żaden z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym, będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej, jak również nie statuuje ich jako organów administracji publicznej. Skoro zatem Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. jest tylko aparatem pomocniczym zarządcy drogi - Prezydenta Miasta W., nie ma żadnych własnych zadań ani kompetencji, wykonuje cudze zadania i kompetencje, nie może mieć zdolności sądowej, nie może być organem, którego bezczynność może przedmiotem skargi. W ocenie organu w sprawie zachodzi jedna z przesłanek niedopuszczalności skargi, która z urzędu winna skutkować koniecznością jej odrzucenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W., polegającej na niewydaniu przez ZDKiUM decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nr 35 stanowiącej dz. Nr 42/3, obręb P. G. [...] w W. Jak wynika z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) (dalej: ustawa o drogach publicznych, u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zasada ta znajduje potwierdzenie w treści art. 20 pkt 8 u.d.p., z którego wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności m.in. wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg są: dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast z art. 19 ust. 5 u.d.p. wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zwrócić uwagę należy, że ustawa wyraźnie rozróżnia zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy. Swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (vide wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 869/06 oraz z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1769/12). Z powołanych przepisów wynika również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. Podsumowując stwierdzić należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi i w jego imieniu. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta W., natomiast Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. stanowi jednostkę organizacyjną Gminy W. - miasta na prawach powiatu, podlegającą zarządcy dróg w powiecie grodzkim - Prezydentowi Miasta W. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. został upoważniony zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w imieniu Prezydenta Miasta W.Dyrektor ZDKiUM w Wałbrzychu załatwia zatem sprawy w imieniu zarządcy drogi. Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. jest natomiast tylko aparatem pomocniczym zarządcy drogi - Prezydenta Miasta W. Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej. Należy uznać, że jednostki te nie mają również zdolności sądowej. Z treści art. 25 p.p.s.a. wynika, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają osoby fizyczne i osoby prawne; państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej; inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Skoro, jak już wspomniano wyżej, Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta jest tylko aparatem pomocniczym zarządcy drogi – Prezydenta Miasta W., nie ma żadnych własnych zadań ani kompetencji, lecz wykonuje cudze zadania i kompetencje, nie może mieć zdolności sądowej, nie może być organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Organem administracji w niniejszej sprawie jest zatem Prezydent Miasta W.a nie jak wskazała w skardze strona skarżąca - Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Wpis od skargi zwrócono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.