III SAB/Wr 1015/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody D., która miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K. (skarżący, strona skarżąca) w dniu 27 sierpnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca podała, że przedmiotowy wniosek złożyła w organie w dniu 2 listopada 2018 r. Organ sprawy nie załatwił, nie poinformował jej o przyczynach zwłoki i nie podał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazywał, że zgodnie z art. 35 ust. 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się, między innymi, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Wojewody, taką zewnętrzną przyczyną niezałatwienia sprawy jest ogromna liczba podań w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy jaka wpływa do Urzędu Wojewódzkiego. W przypadku uznania, że organ jednak dopuścił się bezczynności, Wojewoda wniósł o stwierdzenie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikało ono ze złej woli pracowników ale z bardzo dużej ilości podań cudzoziemców jakie wpłynęły do organu, koniecznością rozpatrywania tych podań według kolejności wpływu, niedoborem kadrowym. Biorąc pod uwagę liczbę spraw przydzielonych inspektorowi prowadzącemu sprawę nie sposób więc uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowa wywołana skargą na bezczynność organu (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna. Po pierwsze będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga na bezczynność jest dopuszczona pod względem formalnym, gdyż poprzedzona została ponagleniem w rozumieniu art. 52 § 2 b p.p.s.a. Oceniając zasadność tej skargi wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła do organu w dniu 2 listopada 2018 r. Pismem z tego samego dnia, odebranym przez skarżącą osobiście w dniu 5 listopada 2018 r., Wojewoda poinformował ją, że postępowanie wszczęte jej wnioskiem zostanie zakończone do dnia 2 maja 2019 r. W tym terminie sprawy jednak nie załatwił. Pismem z dnia 8 lipca 2019r. skarżąca złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W., za pośrednictwem Wojewody, skargę - stanowiącą w istocie ponaglenie na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku (dowód kopia pisma i dowodu doręczenia organowi k-16, k-18 akt sądowych). W aktach administracyjnych brak dowodu potwierdzającego, że pismo to zostało przekazane przez Wojewodę do organu będącego jego adresatem. W dniu 27 sierpnia 2019 r. wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody. Pismem z dnia 20 września 2019 r. organ zawiadomił stronę o niemożności zakończenia postępowania w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. oraz w piśmie organu z dnia 2 listopada 2018 r. w związku z koniecznością wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nowy termin załatwienia sprawy określono na dzień 30 grudnia 2019r. Kolejnym pismem z dnia 20 września 2019 r. Wojewoda wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji o skarżącej. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje w sposób bezsprzeczny, że na dzień wniesienia skargi organ pozostał w bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie niniejszej sprawy powinno bowiem mieć miejsce najpóźniej do dnia 2 stycznia 2019 r. (tj. po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku), co nie miało miejsca. Już w dniu złożenia wniosku, organ poinformował jednak skarżącą o tym, że termin ten nie zostanie dochowany wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 2 maja 2019 r. Także do tej daty organ nie podjął w sprawie żadnych czynności i nadal nie załatwił sprawy Nie poinformował również skarżącej o przyczynach kolejnej zwłoki w postępowaniu zgodnie z art. 36 k.p.a. Organ nie zareagował także na wniesione przez stronę ponaglenie, a co więcej, nie wynika aby nadano w ogóle bieg temu środkowi zaskarżenia. Dopiero skarga na bezczynność z dnia 28 sierpnia 2019 r. spowodowała, że Wojewoda nadał sprawie bieg podejmując pierwszą czynność procesową jaką było wystąpienie o udzielenie informacji o skarżącej. W konsekwencji stwierdzić należy, że przez okres 10 miesięcy organ pozostawał w sprawie bezczynny nie załatwiając wniosku skarżącej pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a. jak też terminu który sam sobie wyznaczył w piśmie z dnia 2 listopada 2018 r. (tj do dnia 2 maja 2019 r.). Tym samym naruszone zostały zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz art. 12 k.p.a. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że sprawa nie została załatwiona w sposób określony w art. 104 k.p.a. również po wniesieniu skargi. Po tej dacie organ swoje czynności ograniczył jedynie do wystąpienia do innych organów z zapytaniem o skarżącą oraz do wyznaczenia nowego terminu załatwiona sprawy do dnia 30 grudnia 2019 r. Na dzień orzekania Sąd nie otrzymał jednak informacji aby postępowanie zostało zakończone w sposób prawem określonym. Zauważyć także trzeba, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi do Sądu nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności, gdyż Sąd dokonuje kontroli według stanu faktycznego i prawnego z dnia wniesienia skargi. Nadto od zarzutu popadnięcia w stan bezczynności nie mogło uwolnić Wojewody kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wystosowane kilka miesięcy po upływie ustawowego terminu (art. 35 § 3 k.p.a.) oraz terminu wyznaczonego przez organ. W tych okolicznościach zasadne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy – o czym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze czas trwania postępowania, w tym dziesięciomiesięczne nie załatwienie sprawy przez wydanie aktu (decyzji) i nie informowanie strony o terminie jej załatwienia, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty – organ nie podejmował żadnych czynności celem załatwienia sprawy w terminach ustawowych i w terminie który sam sobie wyznaczył. Nie przekazał także do organu wyższego stopnia wniesionego przez stronę ponaglenia. Niewątpliwie działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisem art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającym terminy załatwienia sprawy. Takie zachowanie organu nie może być akceptowane gdyż, w efekcie podważa ono również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja w której strona czeka przez 10 miesięcy na podjęcie pierwszej czynności mającej na celu załatwienie sprawy i rozstrzygnięcie organu, pomimo, że przedkłada kompletny wniosek i stosowne dokumenty, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zaistniałej bezczynności nie tłumaczy argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne (bardzo duża ilość wniosków, rotacja pracowników, braki kadrowe) nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Organ nie może nieskończenie powoływać się trudności organizacyjne i kłopoty kadrowe. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Z tych też względów działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł., o czym orzekł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie ze wskazanym przepisem sąd może orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzając grzywnę w kwocie 1000 zł. Sąd miarkował jej wysokość, uwzględniając stwierdzony okres bezczynności organu oraz stopień naruszenia prawa powstałego w związku z tym stanem. Zdaniem składu orzekającego w okolicznościach niniejszej sprawy, środek w postaci grzywny, która ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący i prewencyjny jest adekwatny i uzasadniony. Mając na uwadze stan praktycznie całkowitej bezczynności organu przez okres dziesięciu miesięcy oraz brak czynności zmierzających do załatwienia sprawy nawet po wniesieniu skargi (poza kolejnym przedłużeniem terminu), Sąd uznał, że istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu który dopuścił się bezczynności, dla skutecznego zakończenia postępowania. Wymierzona grzywna będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowanie. O kosztach postępowania Sąd orzekł z urzędu zgodnie z art. 210 § 2 p.p.s.a. w związku z 200 ww. ustawy (pkt IV sentencji wyroku).