III SAB/Wr 1019/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie [...] dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody D., która miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. N. (skarżący, strona skarżąca) w dniu 28 sierpnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. wnosząc o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z wnioskiem; 2/ uznanie, bezczynności organu za rażące naruszenie prawa; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a 5/ zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 4 października 2018 r. wystąpiła o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z połączeniem z rodziną. Pomimo złożonego ponaglenia oraz wyznaczonego przez organ terminu zakończenia postępowania do dnia 8 maja 2019 r. sprawa nadal nie została załatwiona. , W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazywał, że zgodnie z art. 35 ust. 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się, między innymi, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Wojewody, taką zewnętrzną przyczyną niezałatwienia sprawy jest ogromna liczba podań w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy jaka wpływa do Urzędu Wojewódzkiego. W przypadku uznania, że organ jednak dopuścił się bezczynności, Wojewoda wniósł o stwierdzenie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikało ona ze złej woli pracowników ale z bardzo dużej ilości podań cudzoziemców jakie wpłynęły do organu, koniecznością rozpatrywania tych podań według kolejności wpływu, niedoborem kadrowym. Biorąc pod uwagę liczbę spraw przydzielonych inspektorowi prowadzącemu sprawę nie sposób więc uznać, że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Nie ma ona charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2019 r. strona skarżąca ustosunkowała się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i przedstawiła informacje dotyczące sytuacji pobytowej jej męża. Skarżąca podtrzymała wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowa wywołana skargą na bezczynność organu (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna. Będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga na bezczynność pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została ponagleniem w rozumieniu art. 52 § 2 b p.p.s.a. Oceniając zasadność tej skargi wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła do organu w dniu 4 października 2018 r. W dniu 8 lutego 2019 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie skarżącej dotyczące bezczynności organu. Pismem z dnia 8 lutego 2019 r. Wojewoda zawiadomił stronę, że przewidywany termin załatwienia sprawy określony został na dzień 8 maja 2019 r. wzywając ją jednocześnie do uzupełnienie dokumentów. W tej samej dacie Wojewoda wystąpił także do właściwych organów o udzielenie informacji o skarżącej. Przy piśmie z dnia 19 lutego 2019 r. przekazane zostało do organu wyższego stopnia ponaglenie. W dniu 28 lutego 2019r. strona skarżąca złożyła dokumenty w uzupełnieniu wniosku. W tym samym dniu organ otrzymał także od Policji informację dotyczącą osoby skarżącej. W dniu 22 maja 2019 r. skarżąca złożyła kolejne ponaglenie, które przekazane zostało do właściwego organu przy piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. W dniu 28 sierpnia 2019 r. wpłynęła skarga na bezczynność skierowana do WSA we Wrocławiu. Pismem z dnia 6 września 2019 r. Wojewoda poinformował stronę, że nowy termin zakończenia postępowania wyznaczony został na dzień 6 grudnia 2019 r. wzywając jednocześnie do dostarczenia kolejnych dokumentów w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma. Pismem z dnia 17 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył część żądanych dokumentów wnosząc o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium RP do dnia 30 września 2019 r. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje w sposób bezsprzeczny, że na dzień wniesienia skargi organ pozostał w bezczynności. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie niniejszej sprawy powinno bowiem mieć miejsce najpóźniej do dnia 4 grudnia 2018 r. (tj. po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku). Do tej daty organ nie podjął w sprawie żadnych czynności jak też zgodnie z art. 36 k.p.a. nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie określił nowego terminu jej załatwienia. Dopiero w dniu 8 lutego 2019 r. – a więc w dacie jakiej sprawa, zgodnie z terminami określonymi w k.p.a., powinna być już finalnie załatwiona, organ podjął pierwszą czynność procesową informując stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie ustawowym, wskazując nowy termin jej załatwienia na dzień 8 maja 2019 r. i wzywając skarżącą do uzupełnienia złożonych do wniosku dokumentów. Pomimo, że strona ustosunkowania się do wezwania organu w dniu 28 lutego 2019 r. sprawa nadal nie została załatwiona a organ do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego ( tj. do dnia 28 sierpnia 2019 r.) – pomimo kolejnego ponaglenia - nie podejmował w sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Tym samym stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi organ pozostał w bezczynności nie załatwiając wniosku skarżącej pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a. jak też terminu który organ sam sobie wyznaczył w piśmie z dnia 8 lutego 2019 r. ( tj do dnia 8 maja 2019 r.). Dopiero, już po wniesieniu skargi, przy piśmie z dnia 6 września 2019 r. organ poinformował o kolejnym terminie załatwienia sprawy (do dnia 6 grudnia 2019 r.) oraz wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów w terminie 14 dni. Sprawa nadal nie została więc załatwiona. W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji w której organ po złożeniu przez stronę podania przez okres prawie pięciu miesięcy pozostaje bezczynny i dopiero po tym czasie wzywa stronę do uzupełnienia dokumentów, informuje że nie może sprawy załatwić w terminie i wskazuje nowy termin jej zakończenia. Należy bowiem zgodzić się z wyrażaną w analogicznych sprawach przez tutejszy Sąd opinią, że tego rodzaju wezwanie powinno być wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Cechuje się ono pewną powtarzalnością, nie jest wynikiem skomplikowanej oceny dokonanej w wyniku analizy obszernego materiału sprawy i nie wymaga wielkiego nakładu pracy. O bezczynności organu świadczy także późniejszy przebieg postępowania, gdyż pomimo ustosunkowania się strony do wezwania, co miało miejsce w dniu 28 lutego 2019 r. organ nadal nie podejmował żadnych czynności i załatwił sprawy - także w terminie który sam sobie wyznaczył (tj do dnia 7 maja 2019r.). Bezskuteczny upływ wszystkich terminów wskazuje, że do chwili wniesienia skargi, Wojewoda pozostawał w kilkumiesięcznej bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz art. 12 k.p.a. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że sprawa nie została załatwiona w sposób określony w art. 104 k.p.a. również po wniesieniu skargi. Po tej dacie organ swoje czynności ograniczył jedynie do wezwania strony do uzupełnienia dokumentów oraz do wyznaczenia nowego terminu jej zakończenia (do dnia załatwiona sprawy do dnia 6 grudnia 2019r.) Na dzień orzekania Sąd nie otrzymał jednak informacji aby postępowanie zostało zakończone w sposób prawem określonym. Zauważyć także trzeba, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi do Sądu nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności, gdyż Sąd dokonuje kontroli według stanu faktycznego i prawnego z dnia wniesienia skargi. Nadto od zarzutu popadnięcia w stan bezczynności nie mogło uwolnić organu kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wystosowane kilka miesięcy po upływie ustawowego terminu (art. 35 § 3 k.p.a.) oraz terminu wyznaczonego przez organ. W tych okolicznościach zasadne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy – o czym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze czas trwania postępowania, w tym kilkumiesięczne (trwające ponad osiem miesięcy) nie załatwienie sprawy przez wydanie aktu (decyzji) i nie informowanie w odpowiednim czasie strony o terminie jej załatwienia, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Niewątpliwie działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaka jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisem art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającym terminy załatwienia sprawy. Takie zachowanie organu nie może być akceptowane gdyż, w efekcie, podważa ono również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zaakcentować także należy, że organ przez okres ośmiu miesięcy (do chwili wniesienia skargi jak również już po jej wniesieniu) nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia wniosku ograniczając się tylko do wezwania celem uzupełnienia dokumentów, po czym nadal nie podejmował żadnych działań. Co także istotne, wezwanie to nie było czynnością podjętą przez organ z własnej inicjatywy ale stanowiło skutek uruchomionego przez stronę środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Sytuacja w której strona czeka przez kilka miesięcy na podjęcie pierwszej czynności procesowej w sprawie i dalej na rozstrzygnięcie organu, pomimo, że stosuje się do wezwań organu i przedkłada stosowne dokumenty, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zaistniałej bezczynności nie tłumaczy argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Wskazywane przez Wojewodę trudności organizacyjne (bardzo duża ilość wniosków, rotacja pracowników, braki kadrowe) nie mają charakteru nagłego i nie wynikają z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności, skoro organ co najmniej od dwóch lat na nie wskazuje. Sąd podziela stanowisko, że obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania. Organ nie może nieskończenie powoływać się trudności organizacyjne i kłopoty kadrowe. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należą do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Strona postępowania nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwa w tym względzie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W realiach niniejszej sprawy Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej od organu aczkolwiek w wysokości niższej niż żądana przez stronę. Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie kwotę 1000 zł o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że wprowadzając w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd miał więc na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sad uznał, ze zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organu) jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Nadto jest ona potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi tj. zwalczenie bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowanie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a w pkt IV sentencji wyroku.