III SAB/Wr 1073/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. K. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł - [...] września 2019 r. (data wpływu do organu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z 22 lutego 2017 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ew. wymierzenie organowi grzywny - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Pierwotnie trzeba zatem rozważyć wniosek Wojewody o odrzucenie skargi. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy - stosownie do treści § 2 powołanego przepisu - rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Dla uznania wyczerpania w/w toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek, tj. ponaglenie. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia; por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2016 r., II SAB/Kr 109/16, CBOSA). Złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. stanowi więc wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ ponaglenia, przez sam fakt wniesienia tego środka stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu. W sprawie znajduje także zastosowanie art. 53 § 2b p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie i skargę do sądu w odstępie kilku dni. Natomiast (jak wykazano we wstępnej części uzasadnienia) złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu a skarżącemu - w momencie wniesienia ponaglenia - przestało przysługiwać prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego (zob. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1705/16, CBOSA). Z tego powodu, oceniana skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest dopuszczalna, gdyż skarżący spełnił warunki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca skierowała do Wojewody D. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 22 lutego 2017 r. (data wpływu do organu). Pismem z 25 sierpnia 2017 r., które wpłynęło do organu 4 września 2017 r., strona skarżąca informowała o zmianie adresu zamieszkania oraz wniosła o przekazanie akt sprawy zgodnie z właściwością do L. Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z 17 kwietnia 2018 r. Wojewoda D. zawiadomił Wojewodę L. o przekazaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismo to wpłynęło do L. Urzędu Wojewódzkiego 27 kwietnia 2018 r. W dniu 15 czerwca 2018 r. L. Urząd Wojewódzki wezwał stronę skarżącą do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Pismem z 3 lipca 2018 r. strona skarżąca poinformowała L. Urząd Wojewódzki o zmianie miejsca zamieszkania oraz wykonywanej pracy i wniosła o przekazanie akt sprawy do D. Urzędu Wojewódzkiego. W dniu 16 lipca 2018 r. wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Wojewody D. W dniach 30 listopada i 14 grudnia 2018 r. strona skarżąca uzupełniła dokumenty w sprawie. Pismem z 4 września 2019 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 7 października 2019 r. Pismem z 7 października 2019 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206), wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu, organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który został wyznaczony na 7 grudnia 2019 r. oraz o możliwości otrzymania stempla do paszportu. Ponadto, strona skarżąca została wezwana do dostarczenia, w terminie 14 dni, dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP oraz dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające cel pobytu w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji, tzn. Wojewoda D., do dnia otrzymania wniosku o przekazanie sprawy do Wojewody L., tj. przez siedem miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę skarżącą, nie podejmuje żadnej czynności w sprawie. Niedopuszczalna jest także sytuacja, w której organ przekazuje sprawę do L. Urzędu Wojewódzkiego po upływie kolejnych siedmiu miesięcy. W sprawie należy również podkreślić, że przedmiotowy wniosek wpłynął ponownie do D. Urzędu Wojewódzkiego 16 lipca 2018 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął - na skutek wniesionego ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego - dopiero 7 października 2019 r., tj. po upływie piętnastu miesięcy od ponownego wpływu wniosku do organu. W tym dniu organ zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o skarżącym, poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz o możliwości uzyskania stempla do paszportu a także wezwał do uzupełnienia dokumentów. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Nadto, przekazując ponaglenie wg właściwości po upływie miesiąca od dnia jego wniesienia, rażąco naruszył termin przewidziany dla tej czynności, określony w art. 37 k.p.a. Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostaje w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała zasadniczo z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od ponad roku - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w zakresie wniosku strony o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania (w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony dotyczącym przewlekłości postępowania), w wyroku III SAB/Wr 1072/19 z 8 stycznia 2020 r., jak również rozstrzygnięcie przez Sąd w w/w wyroku w przedmiocie wniosku strony odnośnie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny, Sąd dalej idącą skargę oddalił. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.