III SAB/Wr 108/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego N.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. A. S. małoletnia obywatelka U. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego N. S. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 23 stycznia 2023 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpił w dniu 29 kwietnia 2022 r. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie (w dniu 18 stycznia 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazać należy również, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), który stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 ). Termin, o którym mowa w art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie odnosi się do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. W sprawie zasadnicze i rozstrzygające znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy"), a zwłaszcza jej przepis art. 42 ust. 5a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli ostatni dzień ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 24 sierpnia 2023 r. Sąd w składzie orzekającym dostrzega, że zakres przedmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy obejmuje zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi (...), jednak ze względu na trwający od 24 lutego 2022 r. konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy ustawodawca z mocy prawa przedłużył legalny pobyt obywateli tego państwa, którzy wcześniej – przed tą datą - uzyskali legalizację pobytu na terytorium RP, co Sąd w składzie orzekającym wiąże ze skutkami prawnymi i faktycznymi braku dokumentu uprawniającego do legalnego pobytu na terytorium RP - uregulowanymi m.in. art. 299 ustawy o cudzoziemcach. W sprawie decyzją z 15 grudnia 2021 r. (nr SOC-LPI.6151.1.2229.2019.MPA) Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 30 kwietnia 2022 r. Termin ważności tego zezwolenia upływał zatem po dniu 24 lutego 2022 r. Z mocy art. 42 ust. 5a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zezwolenie to było więc ważne do dnia 24 sierpnia 2023 r. Do tego dnia skarżąca objęta była prawem legalnego pobytu czasowego na terytorium RP. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 20 lutego 2023 r. organ potwierdził stosowanie przepisu art. 42 ust. 5a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wydając decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 24 sierpnia 2023 r. Dodatkowo Sad zauważa, że z dniem 27 czerwca 2023 r. ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088) - art. 12 - wydłużony został termin ważności zezwolenia opisany w art. 42 ust. 5a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – do dnia 4 marca 2024 r. W sumie więc z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca do dnia 30 kwietnia 2022 r. posiadała ważne zezwolenie na pobyt czasowy udzielony decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r., a z mocy prawa – art. 42 ust. 5a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy - ważność tego zezwolenia została przedłużona do dnia 24 sierpnia 2023 r. (i dodatkowo potwierdzona decyzją z 20 lutego 2023 r.). W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność organu złożona w dniu 23 stycznia 2023 r. jest bezpodstawna, a organowi nie sposób zarzucić bezczynności w sprawie z wniosku strony z dnia 29 kwietnia 2022 r. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. Z tych względów Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w całości.