III SAB/Wr 1084/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, N. Z. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 13 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że pomimo upływu siedemnastu miesięcy od dnia złożenia przez nią wniosku, wniosek ten nie tylko nie został rozpoznany, ale i strona nie otrzymała od organu żadnej informacji o przeszkodach tamujących możliwość jego rozpoznania, w tym, informacji o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Przedstawione okoliczności wskazują, że w sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania albowiem doszło do naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Rażący charakter tego naruszenia skarżący wywodził z przekroczenia terminów załatwienia sprawy, jakie przewiduje kodeks postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że dochodzona kwota ma swoje odzwierciedlenie, z jednej strony, w długości oczekiwania na rozstrzygnięcie organu, z drugiej, w stratach i wydatkach związanych z aktualizacją uprawnień do wykonywania pracy i związanych z faktem okresów odsunięcia od wykonywania pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że postępowanie w sprawie prowadzone jest dłużej niż to przewiduje art. 35 § 1-3 k.p.a., jednak dokonując oceny tego stanu rzeczy należy wziąć pod uwagę obiektywne i niezależne od organu okoliczności niespotykanego nigdy dotąd, masowego napływu składanych przez cudzoziemców wniosków o zezwolenie na pobyt na terytorium RP. W tym kontekście organ podniósł, że Polska, w stosunkowo krótkim czasie, stała się krajem docelowym dla licznej imigracji zarobkowej. Dodał, że obserwowany, wielokrotny przyrost liczby wniosków, przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym urzędów wojewódzkich powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na znaczne zakłócenie płynności prowadzonych postępowań i na opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Zdaniem organu, wskazane wyżej, obiektywne okoliczności, wpływające na stopień odpowiedzialności organu, powinny mieć znaczenie dla oceny charakteru przewlekłości, stopnia zawinienia, a w szczególności uznania, czy przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyraził również pogląd, że wobec wyznaczenia Wojewodzie D. przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ostatecznego terminu na załatwienie sprawy do dnia 3 grudnia 2019 r., wniesienie skargi na przewlekłość już we wrześniu 2019 r. uznać należy za przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu jej przedwczesności, wobec wyznaczenia Wojewodzie D. przez organ wyższego stopnia terminu na załatwienie sprawy do 3 grudnia 2019 r. Zdaniem Sądu, okoliczność wyznaczenia Wojewodzie D. w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia, terminu na załatwienie sprawy do 3 grudnia 2019 r. nie ograniczało prawa strony do wniesienia skargi na przewlekłość w sprawie już we wrześniu 2019 r. Kontrola sądowa obejmuje bowiem sprawność prowadzenia postępowania administracyjnego już od dnia jego wszczęcia, a wyznaczenie przez organ wyższego stopnia terminu na załatwienie sprawy nie niweluje skutków dotychczasowego stanu przewlekłości, lecz ma za zadanie zdyscyplinować organ do podjęcia czynności w sprawie do konkretnego terminu. Niezależnie od tej uwagi należy dodać, że pomimo wyznaczonego Wojewodzie D. w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. terminu na załatwienie sprawy, sprawa ta nie została zakończona do dnia 3 grudnia 2019 r. Również na dzień orzekania w sprawie Sąd nie posiadał informacji o zakończeniu tego postępowania. Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego orzekania w sprawie Sąd uznał, że przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wniosek strony w tym przedmiocie wpłynął do organu w dniu 13 kwietnia 2018 r. Pomimo wiążących Wojewodę D. ustawowych terminów załatwienia sprawy, organ ten przez przeszło sześć miesięcy od otrzymania wniosku nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie, a strona nie została poinformowana ani o przyczynie takiego stanu rzeczy, ani też, o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie. Pierwszą aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero w połowie października 2018 r. wzywając stronę (w piśmie z dnia 16 października 2018 r.) do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a nadto, zobowiązując ją na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do okazania paszportu oraz do dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Kolejne wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji wniosku nastąpiło dopiero po upływie niespełna roku od poprzedniego wezwania (pismem z dnia 1 października 2019 r.). Dopiero też na tym etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a. Dopiero też wówczas organ zainicjował obligatoryjną, a zarazem, standardową w sprawach tego rodzaju, procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Pozostając bezczynny przez przeszło sześć miesięcy od dnia złożenia wniosku, a także, dopuszczając do nieuzasadnionych okresów przerw w prowadzonym postępowaniu (pomiędzy wezwaniem z dnia 16 października 2018 r. a wezwaniem z dnia 1 października 2019 r. minął prawie rok) organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń było naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. W nawiązaniu do ostatniego z wezwań kierowanych do strony (na które, jak wynika z akt administracyjnych, strona nie odpowiedziała) godzi się przypomnieć, że organ administracji publicznej dysponuje narzędziami prawnymi do tego, by zakończyć postępowanie administracyjne na podstawie takiego materiału dowodowego, jakim dysponował. Ewentualne konsekwencje kierunku rozstrzygnięcia obciążają w takim przypadku stronę. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi.