III SAB/Wr 110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale III w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 20 lutego 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. T. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wystąpił w dniu 20 lutego 2019 r., zaś 12 września 2019 r. uzupełnił braki formalne stawiając się osobiście w Urzędzie i składając odciski palców. W tym samym dniu złożone zostało ponaglenie, które organ nadrzędny uznał za uzasadnione 17 sierpnia 2020 r. Jednocześnie wyznaczono termin rozpoznania sprawy na 16 grudnia 2020 r. Mimo to do dnia złożenia skargi nie wydano decyzji w sprawie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. dokonanie kontroli bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie objętej wnioskiem, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie już po wniesieniu skargi; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.); 5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej odszkodowania w kwocie 10.000 zł; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w toku postępowania zwrócono się do właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury ABW i Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o informacje dotyczące strony. Poinformowano także stronę o przewidywanym czasie zakończenia postępowania. Ostatecznie, decyzją z 11 stycznia 2021 r. udzielono stronie zezwolenia zgodnie z żądaniem. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2017-2020 r. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Wojewoda Dolnośląski dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 21 lutego 2019 r. W kolejnych miesiącach nie podejmowano w sprawie jakichkolwiek czynności. Dopiero 12 września 2019 r. do akt sprawy wpływają kolejne dokumenty, przy czym dzieje się tak na skutek inicjatywy samej strony, która z własnej inicjatywy złożyła m in. dokumentację dotyczącą miejsca zamieszkania i miejsca pracy, stawiając się jednocześnie w Urzędzie w celu pobrania odcisków palców. W tym samym dniu skarżący złożył ponaglenie, które przedstawiono Urzędowi Do Spraw Cudzoziemców w Warszawie dopiero pismem z 6 lipca 2020 r. W dalszym toku postępowania dokumentacja akt sprawy nadal uzupełniania była wyłącznie z własnej inicjatywy strony zaś organ nie podejmował czynności w sprawie. Kolejne ponaglenie pełnomocnik skarżącego złożył 6 lipca 2020 r. (data wpływu do organu). Pismem z 3 lipca 2020 r. Wojewoda wystąpił natomiast do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury ABW i Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o informacje dotyczące ewentualnego wpływu pobytu strony na bezpieczeństwo kraju. Z kolei w piśmie z 27 lipca 2020 r. wyznaczono termin zakończenia postępowania na 26 października 2020 r. i wezwano stronę do złożenia dyplomu ukończenia studiów oraz dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania w Polsce, w terminie 14 dni. Dowody te skarżący przedstawił 6 sierpnia 2020 r. Rozstrzygnięcie co od istoty sprawy podjęto natomiast 11 stycznia 2021 r., już po złożeniu skargi na bezczynność organu. Nakreślony przebieg postępowania potwierdza zasadność zarzutu bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie. W toku pierwszych siedmiu miesięcy od wszczęcia postępowania organ nie podjął bowiem żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku, zaś uzupełnienie dokumentacji i złożenie odcisków palców (co miało miejsce 12 września 2019 r.) nastąpiło wyłączne z inicjatywy strony. Również ponaglenie zawarte w piśmie z 12 września 2019 r. przekazano organowi nadrzędnemu z bardzo istotnym naruszeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a., jako że nastąpiło to nie po maksymalnie siedmiu dniach od otrzymania ponaglenia a po blisko 10-ciu miesiącach. Jak wynika z akt administracyjnych pierwszą czynnością zmierzającą do zakończenia postępowania, jaką podjął w sprawie Wojewoda Dolnośląski, było wystąpienie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nastąpiło to w piśmie z 3 lipca 2020 r., a zatem po blisko 17-stu miesiącach od wszczęcia postępowania. Warto również zauważyć, że wyznaczony w piśmie z 27 lipca 2020 r. termin zakończenia postępowania (26 października 2020 r.), radykalnie odbiegający od terminów ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., nie został dotrzymany przez organ, który decyzję kończącą postępowanie w sprawie wydał dopiero 11 stycznia 2021 r., a więc już po złożeniu skargi na bezczynność. Negatywnej oceny procedowania w taki sposób nie zmienia fakt złożenia przez stronę dokumentów żądanych przez organ pismem, które wpłynęło do Wojewody 6 sierpnia 2020 r. Skoro bowiem na przeszkodzie zakończeniu postępowania stał jedynie brak tych dokumentów (co można wnioskować na podstawie dalszego przebiegu postępowania, które zakończono po ich złożeniu), nie było przeszkód by decyzję o pozwoleniu na pobyt i pracę wydać choćby w terminie zakreślonym przez organ w piśmie z 27 lipca 2020 r. Konsekwencją opisanego stanu rzeczy jest bezsporne naruszenie przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie podnoszonej przez stronę bezczynności Wojewody Dolnośląskiego. Wobec tego Sąd, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził (punkt II sentencji wyroku), że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem strony z dnia 20 lutego 2019 r. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Trzeba również podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, nie mogła jednak uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii bezczynności, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zawarte w punkcie V wyroku rozstrzygnięcie o oddaleniu dalej idącej skargi ma swoja podstawę w treści art. 151 p.p.s.a., oraz odnosi się do sformułowanego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej sumę przyznaną w punkcie IV wyroku, a także, do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, wobec faktu, że ostatecznie organ wydała decyzję w sprawie nie było podstaw do dyscyplinowania organu w postaci wymierzenia mu grzywny. W ocenie Sądu, przyznana od organu na rzecz strony skarżącej suma pieniężna stanowi dostateczny środek dyscyplinująco-prewencyjny. Wobec wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne przed zakończeniem rozpoznawanej sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzono postępowanie w zakresie zobowiązani organu do załatwienia sprawy (punkt I wyroku). O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną sumę kosztów składają się – kwota 100 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie jej pełnomocnika w wysokości ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.