III SAB/Wr 1129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi O.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. K. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skarżąca wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów strona podniosła, że organ podjął pierwsze czynności w sprawie dopiero po pięciu miesiącach od dnia zainicjowania postępowania. Następnie, mimo uzupełnienia braków wniosku, organ pozostał bezczynny. W dniu 1 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił z ponagleniem, a następnie (3 lipca 2018 r.) wniósł skargę, żądając niezwłocznego przekazania ponaglenia do organu drugiego stopnia. Przekazania akt dokonano dopiero 9 lipca 2019 r. Organ wyższego stopnia uznał ponaglenie za zasadne i wyznaczył termin rozpoznania sprawy do 24 maja 2019 r. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. o zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania. W rozwinięciu tej argumentacji skarżąca podniosła, że bierność organu w rozpoznaniu wniosku pozbawia lub mocno ogranicza prawa i swobody wnioskodawczyni takie jak: prawo do zamieszkania, prawo do pracy, możliwość uzyskania kredytu, czy prawo do świadczeń socjalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, że aktualnie organ ten oczekuje na uzupełnienie przez stronę materiału dowodowego, aby możliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy. W ramach dalszej argumentacji wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, oraz konsekwencją braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Dodał, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu, a każda sprawa wymaga dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich dokumentów. Wskazując na powyższe Wojewoda D. podniósł, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Wskazał, że ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wyraził pogląd, że kwalifikacja stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi organ administracji publicznej. W zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej wskazano, że jest to dyskrecjonalne uprawnienie sądu. Ponadto – w ocenie organu – przyznanie odpowiedniej sumy skarżącej możliwe będzie dopiero wówczas, gdy wymierzenie grzywny organowi nie pozwoli osiągnąć skutku dyscyplinującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 1 września 2017 r. W grudniu 2017 r. i na początku stycznia 2018 r., strona z własnej inicjatywy złożyła uzupełniającą dokumentację wniosku, składając m.in.: dokumentację ZUS oraz umowę o pracę swojego męża O. K.(zawartą na czas określony, od [...] października 2017 r. do [...] października 2018 r.). Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero na początku lutego 2018 r. (po upływie pięciu miesięcy od złożenia wniosku), wzywając stronę pismem z dnia 7 lutego 2018 r. do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Kolejne czynności procesowe organ administracji publicznej podjął w odstępie niespełna pięciu miesięcy. Czynnościami tymi były – pisemne wezwanie strony w dniu 9 lipca 2018 r. do przedstawienia uzupełniającej dokumentacji wniosku (dokumentów potwierdzających, że wnioskodawczyni ma zapewnione miejsce zamieszkania po dniu 1 sierpnia 2018 r.), a także, uruchomienie (także pismem z dnia 9 lipca 2017 r.) procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.). Dopiero na tym etapie organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a. informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 9 października 2018 r. Jak również wynika z akt sprawy, umowę najmu strona przedłożyła w dniu 13 sierpniu 2018 r. W połowie maja 2019 r. strona, z własnej inicjatywy nadesłała m.in. – załącznik nr 1 do wniosku, umowę o pracę na czas określony, oświadczenie o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, dokumenty ZUS. W dniu 11 czerwca 2019 r. strona nadesłała informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, a w dniu 17 czerwca 2019 r. przedłożyła umowę o pracę na czas nieokreślony. Organ administracji publicznej, dostrzegając rozbieżności w złożonych przez stronę dokumentach (przedłożona umowa zatrudnienia oraz informacja starosty nie były ze sobą zgodne w zakresie wynagrodzenia), dopiero pismem z dnia 25 września 2019 r. wezwał ją do usunięcia tych rozbieżności poprzez przedłożenie umowy zatrudnienia zgodnej z załączoną do akt informacją starosty. Przedstawiony przebieg prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w omawianym przypadku doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Organ naruszył również dyspozycję art. 36 k.p.a. Powyższe skutkowało przewlekłością prowadzonego postępowania i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W przekonaniu Sądu, podjęcie pierwszej czynności procesowej w sprawie po upływie kilku miesięcy od dnia złożenia wniosku, a także, nieuzasadnione okresy przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi organu stanowią zaprzeczenie obowiązkowi dążenia do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu, podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie poprawia się. Należy w tym miejscu dodatkowo podnieść, że, jak wynika z akt sprawy, procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 9 lipca 2018 r. (po dziesięciu miesiącach od złożenia wniosku), choć jest to standardowa procedura w sprawach tego rodzaju i nie wymaga szczegółowej analizy akt sprawy przed jej uruchomieniem. Dodać wypada, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których został przewidziana. Uzupełniająco należy dodać, że również ponaglenie do organu wyższego stopnia Wojewoda D. przekazał z oczywistym naruszeniem terminu wskazanego w art. 37 § 4 k.p.a. (ponaglenie to wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego 4 czerwca 2018 r., zaś pismo przewodnie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców nosi datę 9 lipca 2018 r.). Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I wyroku. Podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut organu, że aktualnie oczekuje on na uzupełnienie dokumentacji przez stronę, nie stanowi okoliczności, która w jakikolwiek sposób mogłaby stanowić usprawiedliwienie dla czasu trwania kontrolowanego postępowania. Stanowisko organu nawiązuje do wezwania z dnia 25 września 2019 r., podczas gdy całokształt prowadzonego w sprawie postępowania uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Należy w uzupełnieniu również dodać, że Wojewoda D. dysponował odpowiednimi narzędziami prawnymi na wypadek nienadesłania przez stronę żądanej dokumentacji. Na powyższe wskazuje zresztą sam organ w piśmie z dnia 25 września 2019 r. pouczając stronę, że w przypadku nieprzedłożenia przez nią żądanej dokumentacji, wniosek zostanie oceniony na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie zmienia się na korzyść, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wskazać również należy, ze większość dokumentacji w sprawie strona złożyła z własnej inicjatywy. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka w zakresie wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze (wedle stawki maksymalnej) było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.