III SAB/Wr 1157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Y. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 9 maja 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Y. C. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony (za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika) o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodaniu przyczyn zwłoki, niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz niepouczeniu o prawie do złożenia ponaglenia; 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony (za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika) o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia; 4. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponaglenia przez organ drugiej instancji w terminie siedmiu dni; 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz szereg innych przepisów k.p.a., a także, na skutek lekceważącego podejścia do strony; 6. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie oraz jej pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu (brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do wezwania strony przez urzędnika); 7. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez sprzeczną z prawem odmowę udostępnienia stronie oraz jej pełnomocnikowi materiałów; 8. art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W rozwinięciu zarzutów skargi strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że wniesiony przez nią wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę organ administracji publicznej otrzymał w dniu 16 listopada 2018 r. Skarżący aż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał żadnej korespondencji w sprawie. Także skierowane do organu żądanie wydania zaświadczenia pozostało bez odpowiedzi. Strona zarzuciła, że na dzień wniesienia skargi bezczynność organu trwa już przeszło pięć miesięcy. Zdaniem strony, charakter sprawy (która nie jest szczególnie skomplikowana) nie uzasadnia tak długiego prowadzenia postępowania. Podniesiono, że brak urzędowego potwierdzenia faktu złożenia wniosku uniemożliwił prowadzenie skarżącemu spokojnego życia, który także z tego powodu zmuszony był do odrzucenia wielu ofert pracy (jako że pracodawcy uzależniali zatrudnienie od posiadania stempla w paszporcie). Wskazano również, że skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi odmówiono wglądu do akt sprawy. Nadmieniono także, że organ nie poinformował strony o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Strona nie została również powiadomiona o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wskazując na te okoliczności skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia organowi pierwszej instancji; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 wymienionej ustawy; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wystąpił o jej oddalenie. Wyraził pogląd, że złożony przez stronę wniosek nie był kompletny albowiem zawierał braki formalne. Wskazał, że niezwłocznie po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych wniosku nastąpiło wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji. Podkreślił, że pomimo powtórnego wezwania strony, braki w materiale dowodowym nie zostały przez nią uzupełnione. W konsekwencji, organ wydał decyzję o odmowie udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia. W ramach dalszej argumentacji Wojewoda D. podniósł, że od początku 2018 r. do końca września 2018 r. do organu wpłynęło [...] wniosków o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wyraził pogląd, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstałych opóźnień. Zdaniem Wojewody, ogromna ilość spraw przypadających na jednego pracownika, a także fakt, że podania rozpatrywane są według kolejności ich wpływu łącznie wykluczają możliwość przyjęcia, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Organ administracji publicznej nadmienił również, że rozpatrywanie składanych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wymaga wnikliwej analizy wszystkich dokumentów wymaganych do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej Wojewoda D. wyraził pogląd, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie dla przypadków wyjątkowych, cechujących się ewidentnie zawinionymi uchybieniami w zakresie realizacji zasad efektywnego i terminowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Podniósł również, że skarżący nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy. Z urzędu należy wskazać, że na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 29 października 2019 r. zawarte w jednym piśmie skargi – na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać również należy, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony (wraz z dodatkową dokumentacją) wpłynął do organu administracji publicznej w dniu 16 listopada 2018 r. Niewątpliwie, sprawa zainicjowana tym wnioskiem nie została zakończona przez organ w terminach przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a., a pierwsza czynność procesowa zmierzająca do jego rozpoznania została podjęta dopiero w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia, bo w dniu 9 maja 2019 r. (a więc po niespełna sześciu miesiącach od złożenia wniosku). Czynnością tą było pisemne wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a także, wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanych w piśmie z dnia 9 maja 2019 r. braków formalnych wniosku. W dniu 31 maja 2019 r. organ wezwał stronę w trybie art. 50 k.p.a. do przedstawienia uzupełniającej dokumentacji wniosku (informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy oraz dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP). Także w dniu 31 maja 2019 r. organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094). Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. organ ponownie wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że ma ona zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP, a także zobowiązał do przedstawienia okoliczności i celu pobytu (powyżej trzy miesiące), w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. W dniu [...] września 2019 r. organ wydał decyzję o odmowie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powodem wydania decyzji odmownej było nieprzedstawienie przez stronę dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP. Przedstawiona charakterystyka postępowania wskazuje, że w sprawie doszło do bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem wniosek strony nie został rozpoznany w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., a organ dopuścił się blisko sześciomiesięcznej bierności w podejmowaniu jakichkolwiek czynności niezbędnych do zakończenia sprawy. Aktywność procesową w sprawie organ administracji publicznej ujawnił dopiero na skutek wniesionego przez stronę ponaglenia. Działanie organu naruszało normę z art. 35 § 3 k.p.a., a także, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Uzupełniająco należy dodać, że w sprawie organ naruszył również normę z art. 37 § 4 k.p.a. albowiem ponaglenie jakie wniosła strona na niezałatwienie sprawy w terminie zostało przekazane do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminu o jakim mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu, charakter uchybień organu uzasadniał przyjęcie, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. było bowiem znaczne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W rozwinięciu tej argumentacji należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). W orzecznictwie administracyjnym zwraca się również uwagę na to, że jakkolwiek samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie o takim kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Brak jakiejkolwiek aktywności procesowej organu w ramach czasowych wyznaczonych przez ustawodawcę na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 § 3 k.p.a.) stanowi o oczywistym naruszeniu przepisów art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Organ nie tylko nie zakończył sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale – co szczególnie istotne z punktu widzenia przyjętej w sprawie kwalifikacji bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa – w ramach granic czasowych wskazanych w tym przepisie nawet nie podjął jakiejkolwiek czynności procesowej, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, usprawiedliwienia dla takiego stanu rzeczy nie może stanowić argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę a odnosząca się do ilości składanych przez cudzoziemców wniosków w sprawach tego rodzaju oraz do niedoborów kadrowych z którymi zmaga się organ. Należy podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie I wyroku, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności. Działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku orzekł, że bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczność, że po wniesieniu skargi, w dniu [...] września 2019 r., organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. Wypowiedź Sądu w tym zakresie odnosi się (z uwagi na rodzajowy charakter sprawy) jedynie do oceny istnienia stanu bezczynności na dzień orzekania, a zatem nie obejmuje merytorycznej zasadności wydanej decyzji, mocą której odmówiono stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z czasem oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, suma pieniężna podana w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym. Punkt V wyroku odnosi się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. Orzekając w ramach przysługujących kompetencji ("sąd może"), Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, oddalając dalej idącą skargę. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie wydania zezwoleń na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża, oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Zdaniem Sądu, chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia sądowe wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.