III SAB/Wr 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. (dalej: strona; skarżąca) pismem z [...] sierpnia 2018 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] marca 2017 r. o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 35 § 3, w związku z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie 2 miesięcy. Wniosła na podstawie: 1) art. 149 § 1 § 1 p.p.s.a., o zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, 2) art. 119 pkt 4 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 3) art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, 4) art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia nadania przesyłki poleconej nr (00)[...] oraz dowodu z pisma D. Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] lipca 2018 r. na okoliczność złożenia przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...] marca 2017 r. złożyła w Urzędzie Wojewódzkim w W. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Od tego czasu organ wielokrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Ostatnia aktywność organu miała miejsce poprzez pismo z [...] października 2017 r. Skarżąca w terminie 7 dni przekazał wskazane w treści pisma dokumenty. Od tego czasu minęło 10 miesięcy bezczynności organu. Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (..)" Termin dwóch miesięcy został przekroczony wielokrotnie przy jednoczesnym wielomiesięcznym braku aktywności organu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że [...] marca 2017 r. strona wniosła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. Pismem z [...] marca 2017 r. została poinformowana przez organ o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który został wyznaczony na [...] lipca 2017 r. Ponadto o dokumentach, które należy dostarczyć w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Również pismem z [...] marca 2017 r. organ administracji zwrócił się z wnioskiem do Komendy Wojewódzkiej Policji w W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury w W., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium RP cudzoziemki nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazał, że [...] kwietnia 2017 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły nadane za pośrednictwem poczty dokumenty przekazane przez stronę, a pismem z [...] czerwca 2017 r. strona poinformowała o zmianie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy. Dalej wskazał, że pismem z [...] lipca 2017 r. strona została poinformowana o nowym terminie zakończenia postępowania administracyjnego i dokumentach, które należy dołączyć do sprawy. Podniósł, że pismami z [...] sierpnia 2017 r., [...] sierpnia 2017 r., [...] sierpnia 2017 r., [...] września 2017 r. wpłynęły do Urzędy dokumenty złożone przez stronę. Dalej organ podniósł, że [...] października 2017 r., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., strona została pouczona o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich, a także co do zgłoszonych przez stronę żądań. Ponadto została pouczona, że w przypadku, jeśli nie skorzysta z przysługującego prawa, Wojewoda D. wyda decyzję na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Została również poinformowana o dokumentach, które należy dostarczyć, celem uzupełnienia materiału w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W odpowiedzi, pismem z [...] października 2017 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła żądane dokumenty. Wskazał, że pismem z [...] lipca 2018 r. pełnomocnik strony wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie to zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] lipca 2018 r. Następnie, pismem z [...] sierpnia 2018 r., strona wniosła skargę do WSA we Wrocławiu. W uzasadnieniu odpowiedzi, w odniesieniu do zarzutu bezczynności, podniesiono, że strona została poinformowana o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie załatwienia jej wniosku, oraz o konieczności uzupełnienia brakujących dokumentów. Wskazano, że [...] października 2017 r., strona została poinformowana o dokumentach, które należy przedłożyć do sprawy wraz z wyszczególnieniem wysokości miesięcznego dochodu w odniesieniu do cudzoziemca i każdego członka rodziny pozostającego na jego utrzymaniu. Podniesiono, że strona przedłożyła umowę zlecenia zawartą z D. J. i zaświadczenie o zatrudnieniu ojca dziecka. Jednak w ocenie organu administracji, nie stanowi to dokumentu potwierdzającego posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu. Istotny dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę strony jest bowiem fakt, iż cudzoziemka ma na utrzymanie małoletnie dziecko, zatem jej dochód netto powinien wynosić 1028 zł, tj. 514 zł netto na członka w rodzinie. Z umowy zlecenia zawartej [...] czerwca 2017 r. wynika, że cudzoziemka zarabia 1100 zł brutto. Natomiast ojciec dziecka, nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu. Podniesiono dalej, z powołaniem na orzecznictwo, że stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Tym samym w sprawie brak podstaw do uznania, iż termin zakończenia postępowania został wielokrotnie przekroczony. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Każda sprawa wymaga wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie Wskazano, że Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problemy z fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postepowania. Poinformowano, że planowane jest znaczne zwiększenie zatrudnienia, co przełoży się na skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (z [...] marca 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Nie został załatwiony do dnia rozpoznania sprawy przez tutejszy Sąd. Analiza akt sprawy wskazuje, że ostatnia aktywność organu miała miejsce [...] października 2017 r. Nawet pismo pełnomocnika strony z [...] lipca 2018 r. - ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, nie zwiększyło aktywności organu. Argumenty organu zawarte odpowiedzi na skargę koncentrują się wokół kwestii, że istotny w sprawie jest fakt, iż skarżąca ma na utrzymanie małoletnie dziecko, zatem jej dochód netto powinien wynosić 1028 zł, tj. 514 zł netto na członka w rodzinie. Natomiast z dołączonych dokumentów wynika, że skarżąca zarabia 1100 zł brutto, a ojciec dziecka, nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, jak wynika to jednoznacznie z akt sprawy, czego organ nie kwestionuje, że wezwanie o uzupełnienie wniosku o stosowne dokumenty, zostało skierowane do skarżącej pismem z [...] października 2017 r. W odpowiedzi z [...] października 2017 r. strona przedłożyła dokumenty. Organ, po ich otrzymaniu nie podjął żadnego działania w sprawie, w tym nie odniósł się do złożonych dokumentów, ich kompletności, uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę – pismo z [...] października 2018 r. Jak już wskazano, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). W sprawie, jak już wskazano, po wezwaniu skarżącej przez organ pismem z [...] października 2017 r. i uzupełnieniu przez stronę dokumentów [...] października 2017 r., organ pozostawił podanie bez rozpoznanie, o czym nie zawiadomił nawet strony. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. W bezczynności, która do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd trwa ponad rok licząc tylko do [...] października 2017 r. Sam wniosek został złożony dużo wcześniej – [...]marca 2017 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie doszło do bezczynności Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, złożonego [...] marca 2017 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy organu tj. zaniechań organu oraz, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - zatrudniona na terenie Polski i zainteresowana dalszą pracą, składająca wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy z wyprzedzeniem uwzględniającym terminy procesowe - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając skargę Sąd uznał w sprawie, że w sytuacji długotrwałej bezczynności organu, nie załatwienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i prace z [...] marca 2017 r. do dnia dzisiejszego i pomimo uzupełnienia przez stronę brakujących dokumentów, zasadne stało się przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).