III SAB/Wr 1204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. L. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W rozwinięciu zarzutów skargi strona wskazała, że w dniu 9 marca 2018 r. złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim – Delegatura w L. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Do wniosku strona dołączyła dokumenty i informacje potrzebne do wydania decyzji, która jednak na dzień wniesienia skargi w sprawie nie została wydana. Strona podniosła również, że choć od złożenia przez nią wspomnianego wniosku minęło ponad półtorej roku, to w tym czasie nie otrzymała od organu żadnego pisma w sprawie, nie był podejmowany z nią kontakt, nie otrzymała informacji o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, ani też, nie została poinformowana o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy. Strona podniosła również, że nie otrzymała odpowiedzi na złożone przez nią ponaglenie. W ramach dalszej argumentacji skargi strona podniosła, że w związku z faktem, że ustawa o cudzoziemcach nie wskazuje terminu załatwienia sprawy, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), w myśl którego, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Wskazując na powyższe strona stwierdziła, że oczekiwanie na wydanie decyzji przez okres dziewiętnastu miesięcy wyczerpuje znamiona bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od stanu bezczynności, w sprawie wystąpiła również przesłanka przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawioną argumentację strona uzupełniła o wnioski przedstawione w raporcie z kontroli Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...]czerwca 2019 r. "Przygotowanie Administracji Publicznej do Obsługi Cudzoziemców" podnosząc, że D. Urząd Wojewódzki we W. [...] spośród urzędów wojewódzkich otrzymał ocenę jednoznacznie negatywną kontrolowanej działalności. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., 12 k.p.a, art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2. w wypadku nie stwierdzenia bezczynności, uznanie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 3. stwierdzenie, że przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 5. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 6. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł; 7. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych orz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że dochodzona kwota stanowić będzie adekwatną rekompensatę za naruszenie praw strony postępowania administracyjnego, a także, rekompensatę za naruszenie dóbr osobistych skarżącej, takich jak – prawo do swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, prawo posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu. Strona dodała, że kwota ta zrekompensować ma również brak możliwości kontaktu z rodziną na U.(rodzicami). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W tym kontekście podniósł, że ilość wpływających wniosków oraz fluktuacja kadry pracowniczej ma wpływ na tempo prowadzonych postępowań. Nadmienił, że od początku 2018 r. do końca lutego 2018 r. wpłynęło do organu [...] podań cudzoziemców dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na pobyt czasowy na terytorium RP. Wskazał, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może dochodzić (i niestety dochodzi) do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania w celu zminimalizowania powstałych opóźnień. Akcentowane okoliczności organ administracji publicznej uznał za istotne z punktu widzenia oceny, czy stan bezczynności lub przewlekłość postępowania administracyjnego noszą cechę rażącego naruszenia prawa. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 8 listopada 2019 r. zawarte w jednym piśmie skargi – na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Pod syg. akt III SAB/Wr 1203/19 została zarejestrowana skarga na bezczynność, a pod sygn. akt III SAB/Wr 1204/19 została zarejestrowana skarga na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 9 marca 2018 r. Od dnia złożenia wniosku, aż do dnia 23 października 2019 r. (blisko dziewiętnaście miesięcy) w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku. Pierwszą aktywność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 23 października 2019 r., przy czym nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Mowa tu o zainicjowanej przez organ (dopiero na tym etapie) procedurze z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), a także, o wezwaniu strony, na podstawie art. 50 k.p.a., do przedłożenia uzupełniającej dokumentacji wniosku. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie, które, pomimo złożonego w dniu 9 marca 2018 r. wniosku wciąż jest w toku, nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji publicznej w sposób oczywisty naruszył zasady i terminy określone w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Skutkiem tych wszystkich uchybień procesowych jest przewlekłość postępowania, która w tym przypadku nosi cechę także rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Blisko dziewiętnastomiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności złożonego w sprawie wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i przeczy procesowym obowiązkom organów dążenia do załatwienia sprawy w możliwie szybkim terminie. Wypada również dodać, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest standardową procedurą w sprawach tego rodzaju i powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Uzupełniająco należy dodać, że dopiero w piśmie z dnia 23 października 2019 r. organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a. Końcowo należy także wskazać, że wyznaczenie przez organ w tym piśmie przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 23 stycznia 2020 r. nie ograniczało strony we wniesieniu skargi na przewlekłość przed upływem tego terminu. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola przewlekłości obejmuje całokształt postępowania administracyjnego. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W punkcie III wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, jako że takie zobowiązanie Sąd zawarł w wyroku w sprawie na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 1203/19). Mając na uwadze powyższe i przyznanie już w w/w sprawie sumy pieniężnej, Sąd, w punkcie IV wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie przyznania od organu w tej sprawie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, której domagała się strona skarżąca. W zakresie zawartego w punkcie IV wyroku sformułowania – "dalej idącą skargę oddala" zawiera się również rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Należy wyjaśnić, że zasądzanie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). W kontekście podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związanych z ilością napływających wniosków oraz trudnościami kadrowymi Sąd uznał, że chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 46/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.