III SAB/Wr 1236/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D.V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze, która wpłynęła w dniu 8 października 2019 r., reprezentowany przez pełnomocnika D. V. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z [...]r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący między innymi wskazał na rażące naruszenie przepisów art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, akcentując przy tym niemal trzyletni okres postępowania, które nie zakończyło się na dzień wywiedzenia skargi. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o: - stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie 8.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi z racji stosowania w przedmiotowym postępowaniu unormowań kodeksu postępowania administracyjnego z okresu przed wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. nowelizacji tego kodeksu, bądź o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na brzmienie przepisów art. 16 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) twierdząc, że skarżący winien był złożyć w postępowaniu administracyjnym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zamiast ponaglenia. Wniosek zaś o oddalenie skargi organ wspierał natomiast przede wszystkim argumentacją o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, przez co zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, lecz uwarunkowane jest to czynnikami obiektywnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał skargę co do meritum, gdyż uznał, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. stanowi w art. 17, że (ust. 1) : "Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". Z kolei podług ustępu 2 art. 17 : "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy." Z brzmienia art. 17 wnosić należy, że w postępowaniach przed sądami administracyjnymi znowelizowane przepisy znajdują zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Tym samym przyjąć należy, że również do skarg na bezczynność lub przewlekłość organu wniesionych po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw należy zastosować przepisy znowelizowane, w tym art. 53 p.p.s.a. z dodanym § 2b, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Trzeba zaś podnieść, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte 8 października 2019 r. (data wpływu skargi). W każdym bądź razie, w dawnym stanie prawnym jak i obecnym, warunkiem formalnoprawnym rozpoznania co do istoty skargi na bezczynność lub przewlekłość organu jest uprzednie wyczerpanie trybu – czyli wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie a obecnie – ponaglenia. Skarżący zaś niewątpliwie tryb ten wyczerpał. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia przez stronę skarżącą w dniu [...] r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy organ wprawdzie podjął czynności mające na celu rozpoznanie tego wniosku, bowiem 7 grudnia 2016 r. wystąpił z zapytaniem do organów Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Publicznego oraz pismem z tej samej daty powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 6 lutego 2017 r., a także wezwał ją do przedłożenia dokumentów, wszakże terminu tego organ nie dotrzymał i następnie popadł w długotrwałą bezczynność mimo uzupełnienia przez skarżącego dokumentów w dniach 23 grudnia 2016 r. oraz 19 lipca 2017 r. W dniu 17 września 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do organu, a dnia 8 października 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dopiero po otrzymaniu tej skargi organ podjął dalsze czynności procesowe wzywając skarżącego pismem z 4 listopada 2019 r. do przedłożenia kolejnych dokumentów w sprawie. W tym stanie rzeczy przyjąć trzeba, ze zwłoka organu utrzymywała się przez okres co najmniej od 7 lutego 2017 r. do 3 listopada 2019 r. Organ zatem znajdował się na dzień wywiedzenia skargi w stanie przewlekłości przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II oraz pkt III sentencji wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł, o czym orzekł w pkt IV wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym, wobec czego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt V). O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.