III SAB/Wr 125/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków ( spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na przewlekłe postępowanie Wojewody D. w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemców I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.G. – dalej: skarżący, wnioskodawca, strona, złożył do Wojewody D., dalej: organ, Wojewoda, wniosek z dnia 4 stycznia 2019 r. o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Wniosek ten wraz z załącznikami wpłynął do organu dnia 7 stycznia 2019 r. W dniu 23 kwietnia 2019 r. wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego we W. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. i nie rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2019 r. w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Powyższe ponaglenie w dniu 6 czerwca 2019 r. zostało przesłane do rozpoznania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Również w dniu 6 czerwca 2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. W dniu 19 czerwca 2019 r. wpłynęły do Urzędu dokumenty opisane w wezwaniu. Po złożeniu skargi – w dniu 8 stycznia 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę o nadesłanie aktualnego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca, jednocześnie poinformował, że termin zakończenia postępowania wyznaczono na dzień 30 stycznia 2020 r. W dniu 2 stycznia 2020 r. wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego we W. skarga strony z dnia 23 grudnia 2019 r. na przewlekłe postępowanie Wojewody D. w sprawie o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Wnioskodawca zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na art. 149 § 1 p.p.s.a. wniósł o: stwierdzenie, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącego i ma ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Ponadto wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zainteresowany przedstawił stan faktyczny sprawy, rozwinął zarzuty wskazane w skardze. Podał, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął po przeszło pięciu miesiącach od wpływu wniosku, po wniesieniu ponaglenia. Stwierdził, że po uzupełnieniu braków przez skarżącego do dnia sporządzenia skargi upłynęło 187 dni, zaś od dnia złożenia wniosku 353 dni. W tym okresie strona pozostaje bez ważnego dowodu tożsamości co utrudnia mu codzienne funkcjonowanie zarówno w życiu zawodowym jak i prywatnym. Nie posiadając dokumentu tożsamości skarżący nie jest w stanie załatwić jakichkolwiek spraw urzędowych, czy też podjąć czynności bankowych wymagających jego osobistego stawiennictwa w placówce bankowej. Organ nie zawiadomił również skarżącego o załatwieniu sprawy w terminie ustawowym. W ocenie skarżącego opisane okoliczności winny przesądzić o przyjęciu, że Wojewoda D. postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zaś wniosek o oddalanie skargi organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika, ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnośnie żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, winna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, brak jest podstawy do uznania, że miała miejsce przewlekłość, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy wpływ spraw do organu był bardzo wysoki. W związku z wnioskiem o zasądzenie sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego może korzystać jeżeli realia rozpatrywanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku Sąd musi rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Organ zauważył, że wybór środka (suma pieniężna, grzywna) należy do Sądu, środki te zaś występują wobec siebie alternatywnie. Wybór środka powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, który zmierza do zakończenia postępowania, a także zapobieżenia bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Jednakże przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone, dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Według organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej. Skarżący zainicjował postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia 4 stycznia 2019 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyna reakcja organu na wniosek nastąpiła 6 czerwca 2019 r., a po uzupełnieniu braków w dniu 19 czerwca 2019 r. organ do dnia wniesienia skargi 2 stycznia 2020 r. nie podjął żadnej czynności. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. W tym miejscu należy też przywołać treść art. 35 i 36 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca – a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Mając na uwadze art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powyższych okolicznościach Sąd zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą usprawiedliwić postawy organu - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Tłumaczenia organu powtarzają się od wielu miesięcy. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., poz. 2193) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.