III SAB/Wr 1280/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2019 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 maja 2021 r. (data wpływu 19.05.21r.) złożonym w sprawie o sygn. akt. III SAB/Wr 410/21, ze skargi A. Z. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, skarżąca rozszerzyła skargę o zarzut przewlekłości postępowania. Powyższe pismo - zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III - zostało wyodrębnione jako nowa skarga na przewlekłość postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Wr 1280/21. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 18 grudnia 2019 r. adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wraz z wnioskiem strona złożyła szereg dokumentów oraz odciski linii papilarnych. W dniu złożenia wniosku, organ pismem poinformował stronę, że na jej wniosek zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP , a przewidywany termin zakończenia postępowania ustalono na dzień 18 października 2020 r. Organ wskazał, że przedłużony termin rozpatrzenia wniosku wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz możliwości udzielenia zezwolenia, ponadto przed organem prowadzonych jest jednocześnie duża liczba postępowań. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię, że jej pobyt na terytorium RP od momentu złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, jest legalny. Pismem z dnia 29 maja 2020 r. strona wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego , a w dniu 3 lipca 2020 r. zwróciła się pismem do organu o wyznaczenie nowego inspektora do prowadzenia sprawy. Następnie, pismem z 17 lipca 2020 r. pełnomocnik strony ponownie wniósł o wszczęcie postępowania. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. strona wniosła ponaglenie. Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował w dniu 4 lutego 2021 r. przekazując Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców wskazane ponaglenie z tym uzasadnieniem, że jest ono zasadne, jednak sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków jakie wpływają do organu. W tym samym dniu, organ działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z dnia 4 lutego 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego określonym na dzień 4 maja 2021 r. i jednocześnie wezwał do złożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce oraz oświadczenia o ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwem ze stroną. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę do Sądu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 18 grudnia 2019 r., która została zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Wr 410/21. Kolejnym pismem (data wpływu: 19 maja 2021 r.) w powyższej sprawie, skarżąca rozszerzyła swoją skargę. Jak wskazano na wstępie, skargi w oparciu o art. 57 § 3 p.p.s.a. zarządzeniem przewodniczącego wydziału zostały rozdzielone. W swojej skardze na przewlekłość postępowania, skarżąca wskazała na orzecznictwo definiujące przewlekłość postępowania, podkreślając jego indywidualny charakter. W ocenie skarżącej sposób postępowania Wojewody w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest również sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Zdaniem skarżącej w postępowaniu zaistniała oczywista przewlekłość działania organu, przez co również doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i 36, art. 6 - 10 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (vide: wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy , że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 18 grudnia 2019 r. (data osobistego złożenia wniosku do organu) organ przez ponad rok nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie, pomijając pismo informujące wnioskodawczynie o planowanym (odległym) terminie załatwienia sprawy (pismo to strona otrzymała w dniu złożenia wniosku). Pomimo tego, że organ wszczynając postępowanie od razu przyznał sobie dziesięć miesięcy na załatwienie sprawy, to w wyznaczonym okresie nie wykonał żadnej czynności. Również upływ wyznaczonego terminu, kolejne pisma strony , a finalnie złożone ponaglenie, nie zdeterminowały organu do działania. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 4 lutego 2021r., kiedy sprawa winna być finalnie dawno załatwiona, mając na uwadze terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Czynnościami tymi było wystąpienie do służb o udzielenie informacji o skarżącej, przekazanie ponaglenia Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców oraz wyznaczenie nowego terminu zakończenia postępowania (4 maja 2021r.). Sąd jednak wskazuje, że takie pismo cechuje się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu, podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy, a polegają jedynie na uzupełnieniu szablonu danymi strony. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku po ponad roku od jego wpłynięcia, wyłącznie na skutek działania strony. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsca. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z urzędu Sądowi wiadomo, że w sprawie o sygn. akt. III SAB/Wr 410/21 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w załatwieniu tego samego wniosku, organ został w punkcie III wyroku z dnia 7 września 2021 r. zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wobec tego w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).