III SAB/Wr 1293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku złożonego w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że złożony przez nią w dniu 11 października 2018 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oczekuje na rozpoznanie już ponad 12 miesięcy. W sprawie przekroczony został zatem maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nadmieniła, że nawet jeśli w ciągu tych 12 miesięcy prowadzone jest postępowanie wyjaśniające to strona nie została poinformowana o czynnościach organu. W ten sposób, została pozbawiona prawa do uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu, jak również, prawa do czynnego w nim uczestnictwa. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. o zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania. W rozwinięciu tej argumentacji skarżąca podniosła, że przedłużający się czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku narusza dobra osobiste skarżącej, w tym m.in. - prawo do zamieszkania oraz prawo do swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim. Nadmieniła, że cała jej rodzina uzyskała już decyzje pobytowe, a wobec nierozpoznania wniosku strony, rodzina nie może wyjechać na zagraniczne wakacje, ani też, nie może odwiedzić swoich krewnych na U. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, oraz konsekwencją braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że od początku 2018 r. do końca września 2018 r. do organu wpłynęło [...] wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W tym kontekście podniósł, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstałych opóźnień. Zdaniem Wojewody, ogromna ilość spraw przypadających na jednego pracownika, a także fakt, że podania rozpatrywane są według kolejności ich wpływu łącznie wykluczają możliwość przyjęcia, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Organ administracji publicznej nadmienił również, że rozpatrywanie składanych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wymaga wnikliwej analizy wszystkich dokumentów wymaganych do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej Wojewoda D. wyraził pogląd, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie dla przypadków wyjątkowych, cechujących się ewidentnie zawinionymi uchybieniami w zakresie realizacji zasad efektywnego i terminowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 12 października 2018 r. W dniu 7 lutego 2019 r. ustanowiony przez przedstawiciela ustawowego pełnomocnik przedłożył, z własnej inicjatywy, decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. wydaną w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (do [...] listopada 2021 r.) ojcu małoletniej strony. Również w dniu 7 lutego 2019 r., pełnomocnik strony przedłożył (także z własnej inicjatywy) kserokopię stron paszportowych. W dniu 1 marca 2019 r. pełnomocnik strony nadesłał odpis aktu urodzenia małoletniej strony wraz z tłumaczeniem na język ukraiński. Przy czym, należy zauważyć, że te dwa ostatnie dokumenty zostały już wcześniej dołączone do wniosku. W dniu 1 marca 2019 r. pełnomocnik strony złożył także ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ administracji publicznej dopiero w następstwie wniesionego ponaglenia podjął czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku wzywając stronę (za pośrednictwem pełnomocnika) pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji wniosku o dokumenty wymienione w tym piśmie. Dopiero też na tym etapie organ administracji publicznej zrealizował normę z art. 36 k.p.a. informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 12 lipca 2019 r. Jak również wynika z akt administracyjnych, żądana w piśmie z dnia 4 kwietnia 2019 dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 29 kwietnia 2019 r. W dniu [...] października 2019 r. organ administracji publicznej wydał decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia [...] listopada 2021 r. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Nie podejmując żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku przez okres niespełna sześć miesięcy od jego złożenia (w tym czasie pobrano jedynie pobrał odciski palców) organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę na to, że już z końcem kwietnia 2019 r. organ dysponował dokumentami umożliwiającymi pozytywne rozpoznanie wniosku, podczas gdy decyzja udzielająca stronie zezwolenia na pobyt czasowy została wydana dopiero w dniu [...] października 2019 r. Uzupełniająco trzeba dodać, że także przekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia nastąpiło z naruszeniem ram czasowych przewidzianych w art. 37 § 4 k.p.a. albowiem ponaglenie które wpłynęło do organu w dniu 1 marca 2019 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero w dniu 4 kwietnia 2019 r., podczas gdy przepis art. 37 § 4 k.p.a. stanowi o tym, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Skutkiem tych wszystkich naruszeń było także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Blisko sześciomiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności złożonego w sprawie wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy większość dokumentacji niezbędnej do rozpoznania wniosku przedłożyła strona z własnej inicjatywy, a zwłoka w rozpoznaniu wniosku nie była przez nią w jakikolwiek sposób uzasadniona. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z wydaniem decyzji w sprawie Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono jak w pkt III wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z czasem oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, suma pieniężna podana w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.