III SAB/Wr 1300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. H. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 21 maja 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że złożony przez niego w dniu 21 maja 2018 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oczekuje na rozpoznanie już ponad 12 miesięcy. Zdaniem strony, w sprawie zostały złożone wszystkie wymagane dokumenty, a mimo tego, organ nie wydał końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie wezwał także strony o uzupełnienie dokumentacji wniosku. Dodatkowo skarżący podniósł, że wniesione przez niego ponaglenie zostało uznane za uzasadnione zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyznaczane kolejne terminy załatwienia sprawy upłynęły bezskutecznie. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. o zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący podniósł, że bierność organu w rozpoznaniu wniosku pozbawia lub mocno ogranicza prawa i swobody wnioskodawcy jak: prawo do zamieszkania, prawo do pracy, prawo do legitymowania się dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim). Skarżący nadmienił również, że wobec przedłużającego się oczekiwania na wydanie decyzji w sprawie żyje w permanentnej niepewności i stresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, oraz konsekwencją braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji publicznej wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu, a każda sprawa wymaga dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich dokumentów. Zwrócił uwagę, że od początku 2018 r. do końca maja 2018 r. do organu wpłynęło [...] wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W tym kontekście podniósł, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest , że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstałych opóźnień. Wyraził także pogląd, że kwalifikacja stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi organ administracji publicznej. Zdaniem Wojewody, trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu administracji publicznej i jako takie mogą powodować opóźnienia w pracy tego organu. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej Wojewoda D. wyraził pogląd, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie dla przypadków wyjątkowych, cechujących się ewidentnie zawinionymi uchybieniami w zakresie realizacji zasad efektywnego i terminowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 21 maja 2018 r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. organ administracji publicznej działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia załącznika nr 1 w części III pkt 3 oraz do złożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku nastąpiło już po upływie terminów załatwienia sprawy o jakich mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a przy tym, jak trafnie zwrócił uwagę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r., zostało skierowane do strony dopiero po wniesieniu przez nią ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewątpliwie, podjęcie przez organ pierwszych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku po upływie trzech miesięcy od złożenia wniosku (a zatem po upływie terminów załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a.) nie może być uznane za działanie realizujące zasadę szybkości postępowania i jako takie doprowadziło w konsekwencji do wydłużenia postępowania administracyjnego. Jak również wynika z akt administracyjnych, dopiero w dniu 21 stycznia 2019 r. organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) występując do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt na terenie RP wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy w tym kontekście podnieść, że zwrócenie się do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi obligatoryjną a razem standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, która to procedura powinna być uruchamiana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. W ocenie Sądu, zainicjowanie tej procedury dopiero w dniu 24 stycznia 2019 r. także wpłynęło na przewlekłość prowadzonego postępowania, stwarzając dodatkowo dając organowi administracji publicznej argument do przedłużenia prowadzonego postępowania, o czym traktuje pismo z dnia 24 stycznia 2019 r. skierowane do strony i informujące o przedłużenia postępowania prowadzonego w sprawie do dnia 24 kwietnia 2019 r. z uwagi na konieczność zasięgnięcia opinii i uzyskania informacji na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Należy uzupełniająco dodać, że w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia, jako przewlekle prowadzone ocenił kontrolowane postepowanie także Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w powołanym już postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. Wskazać również należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w tym postanowieniu, albowiem postępowanie to nie zostało zakończone do dnia 30 września 2019 r. Decyzję zezwalającą stronie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP (do dnia [...] listopada 2022 r.) wydano bowiem dopiero w dniu [...] listopada 2019 r., co poprzedziły dwukrotne, pisemne wystąpienia strony dyscyplinując organ do zakończenia postępowania w sprawie (pismo z dnia 23 sierpnia 2019 r. i 17 października 2019 r.). Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie, nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji publicznej prowadził postępowanie administracyjny w sposób oczywiście sprzeczny z art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Konsekwencją naruszenia tych przepisów była przewlekłość postępowania, skutkująca tym, że postępowanie to trwało dłużej aniżeli było to niezbędne do załatwienia sprawy. Stwierdzona przewlekłość skutkowała naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Brak jakiejkolwiek aktywności procesowej organu w ramach czasowych wyznaczonych przez ustawodawcę na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 § 3 k.p.a.), a także, zainicjowanie obligatoryjnej a przy tym, standardowej w sprawach tego rodzaju procedury z art. 109 ustawy o cudzoziemcach dopiero po upływie ośmiu miesięcy od złożenia wniosku nie znajdują racjonalnego uzasadnienia w świetle okoliczności faktycznych sprawy i jako takie uzasadniają podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Uzupełniająco należy dodać, że normę z art. 36 k.p.a. organ zrealizował dopiero w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r., a ponaglenie do organu wyższego stopnia przekazał z naruszeniem terminu wskazanego w art. 37 § 4 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z wydaniem decyzji w sprawie Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzeczono jak w pkt III wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z czasem oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, suma pieniężna podana w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.