III SAB/Wr 131/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S.A. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; VI. dalej idącą skargę oddala. Przedmiotem skargi S.A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 16 kwietnia 2019 r. wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego wniosek Strony o zezwolenie na pobyt czasowy. W dniu 24.05.2019 została złożona prośba o wszczęcie postępowania oraz uaktualniono dokumenty z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, a także wskazano na dochody otrzymywane przez małżonkę Strony. Strona 3 czerwca 2019 r. stawiła się w D. Urzędzie Wojewódzkim (z własnej inicjatywy) i złożyła odciski palców, a także przedstawiła strony paszportu wraz z adnotacjami (złożyła również ich kopie). W dniu 30.07.2019 r. Strona złożyła wezwanie o wszczęcie postępowania administracyjnego i wbicie stempla w paszporcie. Natomiast pismem z 20.08.2019 r. ponowiła wezwanie o wszczęcie postępowania i powołała się na brak odpowiedzi na pismo z 30.07.2019 r. Do Organu 18 października 2019 r. wpłynęła prośba Strony o wyznaczenie nowego inspektora dla prowadzenia sprawy (dotychczasowy zakończył pracę w D. Urzędzie Wojewódzkim), a także o nadanie biegu sprawie i o stempel w paszporcie. W dniu 08.11.2019 wpływa do Organu kolejna prośby o wszczęcie postępowania administracyjnego, o nadanie numeru sprawie i o wbicie stempla w paszporcie, a także o ewentualne spotkanie osobiste, jeśli Organ uznaje wszczęcie postępowania za niemożliwe. W dniu 03.12.2019 r. Organ otrzymuje następne prośby o wszczęcie postępowania administracyjnego., nadanie numeru sprawie i wbicie stempla w paszporcie i o ewentualne spotkanie osobiste, jeśli wszczęcie postępowania jest niemożliwe. W dniu 12.12.2019 r. wpływa do Organu ponaglenie, a 8 stycznia 2020 r. Strona składa za pośrednictwem Organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu (08.01.2020 r.) Organ sporządza pismo o przesłaniu ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którego treści Organ uznaje ponaglenie za uzasadnione. Datę 8 stycznia 2020 r. nosi również wezwanie Organu skierowane do Strony, by w terminie 7 dni złożyła korektę, aktualny formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dot. części III a) uzupełnienie poprzednich pobytów na terytorium RP (okresy i podstawa pobytu) - z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy Strona zawnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Organ postepowania; 2) stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi; 4) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.; 5) przyznanie od Organu sumy pieniężnej w kwocie 4000,00 zł.; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 6) zasądzenie kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników. Zdaniem Organu brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także do zasądzenia sumy pieniężnej bądź grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wymienionej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Dalej należy dodać, że zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą z kolei regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez Skarżącą wniosku, tj. od 16 kwietnia 2019 r. Wojewoda aż do stycznia 2020 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. W istocie, pierwszymi (styczeń 2020 r.) czynnościami podjętymi przez Organ, były: pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców i wezwanie o korektę formularza wniosku. Sąd stwierdził również, że Organ nie wykonał nałożonych na Niego obowiązków związanych z upływem terminu na załatwienie sprawy zawartych w art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem był obowiązany m.in. podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że na przestrzeni ponad ośmiu miesięcy Organ nie wykonał żadnych, nawet podstawowych czynności niezbędne dla rozpoznania sprawy. Dopiero natomiast po złożeniu przez Stronę ponaglenia i skargi, wezwał do uaktualnienia wniosku. Nadal jednak wniosek Strony nie jest rozpoznany, a sprawa z wniosku Strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu, czy też napływ dużej ilości wniosków. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Nie sposób nie zauważyć, iż Organ uaktywnił się dopiero po ponagleniach Strony i w dniu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Nieakceptowalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, i noszące znamiona oczywistości jest wręcz ignorowanie przez Organ Strony, czego wyrazem jest bierność Organu wobec składanych przez Skarżącą pism (wniosków i próśb) mających przyczynić się do jakiegokolwiek zainteresowania Organu sprawą. Zachowanie – bierność i milczenie – Organu, w zderzeniu z aktywnością i wolą współpracy przy załatwianiu wniosku Strony oraz koniecznością "zmuszenia" (przez ponaglenie, skargę do tut. Sądu) Organu do zainteresowania sprawą (na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń) podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania i stanem sprawy wnikającym z akt, należało uznać, że doszło do, przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyrok). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej/wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną wymierzając grzywnę. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej - ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Równocześnie w ramach przysługujących kompetencji Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia Organowi grzywny, uznając że zasądzona suma pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec Organu, uwzględniając zarazem element zadośćuczynienia za naruszenia praw Strony w postępowaniu i o czym orzekł jak w pkt VI sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).