III SAB/Wr 136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020 sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. L. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła [...] r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 50 § 1oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności skutkującej niezałatwieniem w terminie wniosku skarżącej, 2. uznanie, że bezczynność Wojewody ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. Wniosła również o dopuszczenie szeregu dokumentów jako dowodów w sprawie, na okoliczność bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Orzekając w przedmiocie bezczynności Sąd bierze zatem pod uwagę dochowanie przez organ terminów procesowych – zarówno tych wynikających wprost z przepisów ustawy ( art. 35 k.p.a.), jak i tych wyznaczonych przez organ w trybie art. 36 k.p.a. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., sygn.. akt II SAB/Rz 99/19, LEX nr 2758956 ), podobnie jak dochowanie terminu dodatkowego, wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a. Kwestia natomiast faktycznego istnienia przesłanek do przedłużenia terminu załatwienia sprawy (zasadności jego przedłużenia) na tej podstawie oraz adekwatności jego długości do rzeczywistych wymogów postępowania i możliwości organu podlega ocenie w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zaś bezczynności organu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ niezwłocznie po płynięciu wniosku ([...] r.) skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacja, że nie zostanie ono zakończone w ustawowym terminie oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy na [...] r. W tak oznaczonym terminie organ jednak sprawy nie załatwił, nie podjął tez żadnej czynności procesowej, mimo , że strona skarżąca sama w dniach [...] r. i [...] r. uzupełniała materiał dowodowy w sprawie. Dopiero w dniu [...] r., a więc po upływie 10 miesięcy od wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy, a 14 miesięcy od złożenia wniosku, organ wezwał stronę do uzupełnienia kolejnych dokumentów w sprawie i wyznaczył kolejny termin zakończenia postępowania – [...] r. Strona w okresie od [...] r. do [...] r. uzupełniała dokumenty (informacja o utracie pracy, o podjęciu nowego zatrudnienia oraz o miejscu zamieszkania). Wobec braku jakichkolwiek działań ze strony organu strona wniosła [...] r. pismo zatytułowane "ponaglenie", a [...] r., działając już przez pełnomocnika, kolejne ponaglenie w związku z bezczynnością organu – przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] r. Wojewoda pismem z [...] r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] r. oraz wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia kolejnych dokumentów w sprawie. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie tj. w przeciągu miesiąca lub dwóch miesięcy, ale także nie zakończył postępowania do dnia upływu kolejnych wyznaczanych na podstawie art. 36 k.p.a terminów dodatkowych, ( do [...] r, do [...] r.) Do niedochowania tych terminów strona nie przyczyniła się w istotnym zakresie, bowiem pomijając okres pomiędzy [...] a [...] r., kiedy to uzupełniała dokumenty związane ze zmiana pracy i zamieszkania, organ bowiem, co wynika z akt sprawy, nie wystosowywał do niej żadnych wezwań i nie wyznaczał terminów na dokonanie czynności procesowych. Tym samym już na dzień wniesienia skargi ([...] r.) organ pozostawał co najmniej 25 miesięcy w całkowitej bezczynności i stan ten – co wynika z przedłożonych akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę – utrzymywał się co najmniej do [...] r. Ponaglenie strony zostało przekazane zgodnie z właściwością z naruszeniem terminu 37 § 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia tak znaczące i powtarzające się naruszenie terminów załatwienia sprawy – nie tylko określonych w art. 35 k.p.a., ale także tych, które zostały w trybie art. 36 k.p.a. wyznaczone przez sam organ. W świetle zaistniałych w sprawie i opisanych wyżej okoliczności, Sąd uznał, że bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter rażący, a to przede wszystkim ze względu na brak jakichkolwiek działań organu przez 10 miesięcy pomiędzy [...] (upływ pierwszego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy) r. a [...] r. ( wezwanie do uzupełnienia dokumentów i wyznaczenie kolejnego terminu załatwienia sprawy) r., jak również przez kolejne 16 miesięcy, pomiędzy [...] r. ( uzupełnienie dokumentów przez stronę) a [...] r. (wniesienie skargi przez stronę do WSA), przy czym kolejna czynność organu miała miejsce dopiero [...] r. Organ podejmował jakąkolwiek aktywność dopiero po ponagleniach skarżącej, przekazanych zgodnie z właściwością z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Podkreślić należy, że przedłużanie terminów załatwienia sprawy oraz niedopełnianie obowiązku niezwłocznego poinformowania o przyczynach ich niedochowania (kolejno przez 10 i 16 miesięcy po upływie wyznaczonego terminu) i wskazania nowych terminów zakończenia postepowania skutkowało utratą aktualności dokumentów już dostarczonych do organu przez stronę i koniecznością dalszego ich uzupełnienia, co przekładało się na d kolejne wydłużenie postępowania. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie ma charakter rażący, doprowadzając do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. – o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 §1 pkt.1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres wielu miesięcy, naruszenie terminu przekazania ponaglenia jak i to, że rezultatem bezczynności organu była konieczność aktualizowania dokumentów i dalsze wydłużenie postepowania. Mając na uwadze powyższe Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę [...] ([...]) złotych, uznając w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie przez skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł za zbyt wygórowane. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc w tym zakresie pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.