III SAB/Wr 1366/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi: N.S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wydania zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: [...]zł ([...] złotych); IV. umarza postępowanie w przedmiocie wyznaczenia Wojewodzie D. terminu do rozstrzygnięcia sprawy; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi N.S. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej jako: Organ) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 6 marca 2019 r. Skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 6 marca 2019 r. Wojewoda D. poinformował Stronę, że wszczęto postępowanie administracyjne z jej wniosku, którego termin zakończenia ustala się na dzień 6 września 2019 r. Organ wskazał, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Dodatkowo, przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawach cudzoziemców. W dniu 17 lipca 2019 r. do Organu wpłynęło ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Uzasadniając ponaglenie Skarżąca podniosła, że od momentu złożenia wniosku w sprawie, upłynęły ponad cztery miesiące. Pismem z 22 lipca 2019 r. Organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wezwaniem z 22 lipca 2019 r. Organ ponownie poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na dzień 6 września 2019 r. i zobowiązał Stronę do uzupełnienia dokumentów w sprawie, poprzez dostarczenie oświadczenia D.K. o pokryciu kosztów utrzymania Strony na terytorium RP oraz o ilości osób będących na jego utrzymaniu, przedłożenia do wglądu aktu małżeństwa zawartym pomiędzy Stroną a D. K. oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terenie województwa D.. Pismem z 23 lipca 2019 r. Organ przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W. Pismem z 31 lipca 2019 r. Policja poinformowała Organ, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych bazach danych nie wynika, aby pobyt Strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 5 sierpnia 2019 r. do Organu wpłynęło pismo pełnomocnika Strony, stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 7 listopada 2019 r. Organ poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza na dzień 7 grudnia 2019 r. oraz wezwał Stronę do dostarczenia dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania na terenie województwa D.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik Strony, pismem z dnia 14 listopada 2019 r., przedłożył zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy z dnia 6 listopada 2019 r. Pismem z 31 października 2019 r. (data wpływu do Organu: 5 listopada 2019 r.) Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając Organowi naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a." poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Strona wniosła o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku, 3) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, 5) zasądzenie kosztów postępowania; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że co do zasady, zgodnie z art. 35 k.p.a., sprawa powinna być rozpoznana nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawa szczególnie skomplikowana, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym niezałatwieniu sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a., Organ powinien zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Podniosła również, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy Organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w dniu 6 marca 2019 r. Do dnia wniesienia skargi upłynęło 7 miesięcy, co oznacza, że podstawowy termin załatwienia sprawy został przekroczony kilkukrotnie, co świadczy również o rażącym naruszeniu prawa. Od uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniem Organu, upłynęły z kolei 3 miesiące. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej Skarżąca wskazała, że brak decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanowi dla niej znaczne utrudnienie. Skarżąca nie może swobodnie podróżować poza granice RP, nie może także podjąć pracy. Bierność Organu pozbawia ją tym samym swobód obywatelskich gwarantowanych przez Konstytucję RP, narusza zaufanie do organów administracji oraz destabilizuje sytuację rodzinną (Skarżąca nie może wybrać się w odwiedziny do kraju ojczystego). W odpowiedzi na skargę z 19 listopada 2019 r., Organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii zaistniałej przewlekłości podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu, ale jest skutkiem konieczności równoczesnego prowadzenia postępowań w wielu sprawach z wniosków cudzoziemców, odpływem pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem Organu, w sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Organ dwukrotnie informował ją o przewidywanym terminie zakończenia postepowania. Zakwestionował również zasadność przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej wskazując, że suma niniejsza powinna być przyznawana wyłącznie w przypadkach uzasadnionych drastycznymi i ewidentnie zawinionymi okolicznościami, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Decyzją z 26 listopada 2019 r. Wojewoda D. udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 26 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, ale przewlekłość nie ma charakteru rażącego. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości, ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i należy je realizować w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez Stronę wniosku, tj. od dnia 6 marca 2019 r., Organ do 22 lipca 2019 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności, zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy oprócz wezwania datowane na dzień złożenia wniosku. Organ już w dniu złożenia wniosku poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania określa na dzień 6 września 2019 r, a więc wskazał na półroczny okres prowadzenia postępowania. Czynności w toku sprawy (tj. wezwanie z 22 lipca 2019 r. oraz skierowanie zapytania do właściwych służb z dnia 23 lipca 2019 r. ), Organ podjął po wniesieniu ponaglenia z 15 lipca 2019 r. Dalej pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku przez Stronę w dniu 5 sierpnia 2019 r., Organ aż do 7 listopada 2019 r. tj. do dnia skierowania kolejnego wezwania do uzupełnienia braków wniosku i poinformowania Strony o kolejnym planowanym terminie załatwienia sprawy (7 grudnia 2019 r.), nie podjął żadnej czynności w sprawie. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda D. prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że na przestrzeni ponad ośmiu miesięcy organ administracji wykonał podstawowe czynności niezbędne dla rozpoznania sprawy m.in. wezwał stronę do przedłożenia dokumentów oraz zwrócił się do odpowiednich służb celem zaopiniowania wniosku. Przepis 149 § 1a p.p.s.a. nakłada obowiązek na Sąd w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że na kanwie podobnych sprawa Sąd uznaje, że przewlekłość w sprawie Skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Już w dniu złożenia wniosku Skarżąca uzyskała informację, że okres jego załatwienie przekroczy ramy wyznaczone przez art. 35 k.p.a. ze wskazaniem powodów przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Organ wypełnił, więc obowiązek o którym mowa w art. 36 k.p.a. Również po upływie wyznaczonego terminu pismem z 7 listopada 2019 r. został wyznaczony kolejny termin (7.12.2019 r.), który został dochowany. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Sąd dostrzegł również, że na sprawność działania Organu niewątpliwie wpływa jego trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże ta okoliczność nie byłaby wystarczająca dla oceny przewlekłości jako niemającej charakteru rażącego naruszenia przepisów, gdyby nie stan faktyczny tej konkretnej sprawy - niezwłocznie zrealizowany przez Organ obowiązek z art. 36 k.p.a. i podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Z tych względów, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych), i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Wobec okoliczności, iż Wojewoda D. w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzje w sprawie z wniosku Strony, Sąd na podstawie art. 161 § pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie tj. w przedmiocie wyznaczenia Wojewodzie D. terminu do rozstrzygnięcia sprawy (punkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).