III SAB/Wr 139/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie z wniosku z dnia 12 marca 2020 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie I wyroku, miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. V. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 12 marca 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zarzuciła opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również, nieuzasadnione jakimikolwiek okolicznościami przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Na tle podniesionych w skardze zarzutów oraz powołanej na ich uzasadnienie argumentacji skarżąca niosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanych wniesieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2017-2019 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 12 marca 2020 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczonym na dzień 12 stycznia 2021 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy organ uzasadniał z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej, dużą liczbą spraw z wniosków cudzoziemców, jakie są prowadzone równolegle przed Wojewodą Dolnośląskim. Pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku organ podjął z końcem lipca 2020 r., jako że w dniu w dniu 29 lipca 2020 r. wezwał stronę, na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazane w tym wezwaniu (pod rygorem wydania decyzji pobytowej na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego) oraz zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) występując do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym, należy wskazać, że nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (jak wynika z pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 lipca 2020 r., ponaglenie to wpłynęło do tego organu w dniu 14 lipca 2020 r.). Jak również wynika z akt, strona w dniu 29 października 2020 r. przedłożyła uzupełniającą dokumentację wniosku. Wcześniej, bo w dniu 17 września 2020 r. Wojewoda Dolnośląski otrzymał postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 4 września 2020 r., w którym uznano ponaglenie strony za uzasadnione oraz wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 grudnia 2020 r. Decyzję kończącą postępowanie w sprawie Wojewoda Dolnośląski wydał w dniu 11 stycznia 2021 r., przy czym nastąpiło to już nie tylko z przekroczeniem końcowego terminu załatwienia sprawy jaki wyznaczył temu organowi Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ale również, już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwało niewątpliwie znacznie dłużej, aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Uwzględniając powszechnie znaną okoliczność związaną z zawieszeniem biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych z powodu pandemii Covid-19 (art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w sprawie nie można nie zauważyć, że czynności podjęte przez organ już po uchyleniu art. 15zzs wspomnianej ustawy (art. 15zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.) nastąpiły dopiero na skutek ponaglenia strony. Sąd oczywiście dostrzega, że czynności jakie podjął organ z końcem lipca 2020 r. miały miejsce przed upływem wyznaczonego w piśmie z dnia 12 marca 2020 r. terminu załatwienia sprawy, niemiej, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej bierność organu co najmniej od chwili uchylenia art. 15zzs ww. ustawy, albowiem nie może znajdować akceptacji postępowanie organu, który już w dniu wpływu wniosku przedłuża termin zakończenia postępowania w sposób kilkukrotnie przekraczający ustawowe terminy załatwienia sprawy (!). Należy w tym miejscu także zwrócić uwagę, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardową, a zarazem obligatoryjną procedurę w sprawach tego rodzaju jak oceniana i powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Nie może ujść uwadze Sądu także okoliczność, że decyzja, którą ostatecznie wydano w sprawie (11 stycznia 2021 r.) została podjęta przez organ z przekroczeniem terminu jaki organowi wyznaczył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2020 r. ("do dnia 31.12.2020 r."), uznającym wniesione przez stronę ponaglenie za uzasadnione. Warto dodać, ze jak wynika z akt sprawy, już z końcem października 2020 r. Wojewoda Dolnośląski dysponował dokumentacją pozwalającą na wydanie decyzji pobytowej. Konsekwencją opisanego stanu rzeczy jest niewątpliwie naruszenie w sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzut skargi dotyczący dopuszczenia się przez Wojewodę Dolnośląskiego przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 12 marca 2020 r. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. stwierdził (punkt I sentencji wyroku), że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, stwierdzona przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy). W związku z wydaniem przez organ decyzji, kończącej postępowanie w sprawie, w punkcie III wyroku, Sąd działając na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. w z. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku strony. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego, jakie zainicjował wniosek strony. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Na zasądzoną sumę kosztów składają się – kwota 100 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie jej pełnomocnika w wysokości ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r.. poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł