III SAB/Wr 1414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale III w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 20 sierpnia 2019 r., która to przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 20 maja 2021 r. skarżąca K. M. oświadczyła, że rozszerza skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 20 sierpnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP o zarzut przewlekłości. Pismo to zostało zarejestrowane pod sygn. akt III SAB/Wr 1414/21 jako skarga na przewlekłość. Z urzędu należy wskazać, że we wniesionej przez stronę skardze na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 sierpnia 2019 r. (która została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Wr 395/21) strona podniosła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żadnego pisma w sprawie. Dodała, że w trakcie oczekiwania na decyzję pobytową zwróciła się do wymienionej w skardze firmy z prośbą o pomoc w ustaleniu etapu na jakim znajduje się sprawa. Ustanowiony przez stronę pełnomocnik pismami z dnia 27 lutego i 10 listopada 2020 r. oraz mejlowo zwracał się do organu o wszczęcie i zakończenie postępowania, jednak bez rezultatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2018-2020 r. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2019 r., poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zaakcentował również, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością/przewlekłością postępowania. Zdaniem organu, skarżąca nie uzasadniła rozmiaru Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Wojewoda Dolnośląski dopuścił się tak rozumianej przewlekłości. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 20 sierpnia 2019 r. Pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku Wojewoda Dolnośląski podjął dopiero w dniu 11 lutego 2021 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia 11 lutego 2021 r., organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35) zwracając się do właściwych służb mundurowych z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym też dniu, organ, działając na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał stronę do przedłożenia korekty załącznika nr 1 do wniosku w części dotyczącej okresu powierzenia wykonywania pracy (w przypadku wnioskowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dłużej niż do 31 maja 2022 r.). Przy czym, nie można nie dostrzec, że wspomnianą aktywność procesową w sprawie organ podjął dopiero na skutek skargi jaką strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając organowi bezczynność w sprawie. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 15 stycznia 2021 r., a zatem niewątpliwie dopiero na skutek podjętych przez stronę kroków procesowych organ podjął inicjatywę w sprawie. Należy dodać, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardową procedurę w sprawach tego rodzaju i powinna być wdrażana niezwłocznie, także z powodów dla których została przewidziana. Konsekwencją opisanego stanu rzeczy jest bezsporne naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie podnoszonej przez stronę przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Trzeba również podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, nie mogła jednak uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii przewlekłości, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle tych faktów, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie I wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy a wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał w tym samym punkcie wyroku, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, stwierdzona przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z uwagi na to, że w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 395/21 dotyczącej skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu tego samego wniosku Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy, w rozstrzyganej sprawie Sąd w punkcie II wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 20 sierpnia 2019 r. O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wysokości wpisu sądowego jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.