III SAB/Wr 1443/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku, miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca – L. S. - w dniu 12 listopada 2019 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co skutkowało niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wysokości 17 zł, według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Na poparcie skargi podniesiono w szczególności, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła o zezwolenie na pobyt czasowy. Pełnomocnik strony skarżącej wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 12 listopada 2019 r. Od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemkę upłynęły trzy lata. Organ nie powziął czynności w sprawie. Jakkolwiek w tego rodzaju sprawach obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przeslanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję i ABW, jednakże nie przesądza to o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy szczególnie skomplikowane, jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do tych służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni, co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni. Fakt, że organ prowadzi wiele takich postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. W ocenie autora skargi organ lekceważy cudzoziemców, co wydaje się być elementem nieoficjalnej polityki rządowej. W odpowiedzi organ podał, że pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. W dniu 30 stycznia 2017 r. strona uzupełniła braki formalne we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 7 marca 2017 r. organ administracji publicznej określił przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie. Jednocześnie pismem niniejszym organ poinformował stronę o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W tym samym dniu Wojewoda wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 22 marca 2017 r. oraz 1 sierpnia 2019 r. strona uzupełniła materiał dowodowy w sprawie. Zaś 12 listopada 2019 r. do organu wpłynęło zażalenie w niniejszej sprawie (pismo z dnia 6 listopada 2019 r. zatytułowane ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu), złożone przez pełnomocnika. Pismem z 18 listopada 2019 r. organ przekazał zażalenie wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 18 listopada 2019 r. organ poinformował stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich, w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego pisma, a także wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zgodnej z interesem strony. W ocenie Wojewody, przed złożeniem skargi skarżąca nie wyczerpała przysługujących stronie środków zaskarżenia, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Powołując się na m.in. na orzeczenie WSA w Warszawie o sygnaturze I SAB/Wa 350/12, organ wywodził, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Wskazał na brzmienie przepisów art. 16 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) twierdząc, że skarżąca winna była złożyć w postępowaniu administracyjnym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zamiast ponaglenia. Nadto należy ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym kontekście "istotny jest czas jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego." Analiza natomiast akt sprawy wskazuje wyraźnie, że zażalenie skarżąca złożyła jednocześnie z niniejszą skargą do sądu administracyjnego (obydwa pisma wpłynęły do Urzędu w tym samym dniu), zatem należy uznać, iż wniesienie zażalenia było czynnością pozorną. Wniosek zaś o oddalenie skargi organ wspierał natomiast przede wszystkim argumentacją o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, przez co zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, lecz uwarunkowane jest to czynnikami obiektywnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd rozpoznał skargę co do meritum, gdyż uznał, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. stanowi w art. 17, że (ust. 1) : "Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". Z kolei podług ustępu 2 art. 17 : "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy." Z brzmienia art. 17 wnosić należy, że w postępowaniach przed sądami administracyjnymi znowelizowane przepisy znajdują zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Tym samym przyjąć należy, że również do skarg na bezczynność lub przewlekłość organu wniesionych po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw należy zastosować przepisy znowelizowane, w tym art. 53 p.p.s.a. z dodanym § 2b, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Trzeba zaś podnieść, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte 12 listopada 2019 r. (data wpływu skargi). W każdym bądź razie, w dawnym stanie prawnym jak i obecnym, warunkiem formalnoprawnym rozpoznania co do istoty skargi na bezczynność lub przewlekłość organu jest uprzednie wyczerpanie trybu – czyli wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie a obecnie – ponaglenia. Skarżąca zaś niewątpliwie tryb ten wyczerpała. Sąd nie zaaprobował także przeświadczenia organu, że do niewyczerpania trybu zaskarżenia doszło również z tej racji, że ponaglenie zostało złożone w tej samej dacie co skarga, albowiem przesłanką warunkującą nadanie skardze biegu w razie przewlekłości organu jest wyłącznie wniesienie przez stronę ponaglenia, co wynika wprost z unormowań zawartych w art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. Dla rozpoznania merytorycznego skargi nie jest konieczne by ponaglenie zostało rozpatrzone w trybie administracyjnej kontroli przez właściwy organ administracji publicznej. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych skarżąca złożyła wniosek [...]roku. I jakkolwiek w terminie dwóch miesięcy (2 stycznia 2017 r.) organ podjął pierwszą czynność w sprawie wzywając stronę do uzupełnienia braków wniosku, które strona usunęła w dacie 30 stycznia 2017 r., a następnie 7 marca 2017 r. organ powiadomił o możliwości otrzymania stempla w paszporcie i wystąpił do właściwych organów ze stosownym zapytaniem, wszakże po tym czasie aktywność organu ustała całkowicie przez okres około 30 miesięcy. Dopiero po złożeniu w dniu 12 listopada 2019 r. skargi, organ przystąpił do czynności procesowych w dacie 18 listopada 2019 r. wzywając ponownie skarżącą do dostarczenia dokumentów. Organ zatem procedował przewlekle, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Przewlekłość ta ma charakter rażący. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt I oraz pkt II sentencji wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł, o czym orzekł w pkt IV wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym, wobec czego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt V). O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.