III SAB/Wr 1452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi V. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 21 lutego 2019 r.; II. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, V. D. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 21 lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że na dzień wniesienia skargi, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony trwa już ponad sześć miesięcy. W sprawie doszło zatem do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Dodatkowo strona nadmieniła, że została pozbawiona prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym, prawa do uzyskania informacji o jego etapie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie skargi w zakresie przyznania stronie od organu sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że suma pieniężna w wysokości wskazanej w skardze stanowić będzie z jednej strony sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, z drugiej zaś, rekompensatę za doznane przez stronę skarżącą negatywne przeżycia psychiczne (stres związany z oczekiwaniem na decyzję, przy braku jakichkolwiek informacji o sprawie) oraz za naruszenie dóbr osobistych (prawa do zamieszkania i swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP (a także poza nim), prawa do pracy, prawa do legitymowania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu na terenie RP). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji podniósł, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu na terytorium RP, zaś do końca października 2019 r. odnotowano takich wniosków [...] Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda D. uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 21 lutego 2019 r. W tym samym dniu organ skierował do strony zawiadomienie o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 21 sierpnia 2019 r. Przedłużenie terminu organ uzasadniał koniecznością sprawdzenia złożonych przez stronę dokumentów, a dodatkowo, także dużą liczbą postępowań prowadzonych przed Wojewodą D. Jak również wynika z akt, pomiędzy datą 21 lutego 2019 r. a datą 3 grudnia 2019 r. (przeszło dziewięć miesięcy) w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku. Treść wezwania z dnia 3 grudnia 2019 r., skierowanego do pełnomocnika strony, wskazuje, że dopiero na tym etapie organ dokonał analizy dokumentacji dołączonej do wniosku. Czynność procesowa organu o tym charakterze nastąpiła zatem już po upływie terminu zakończenia postępowania w sprawie, jaki organ wskazał w zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2019 r., a przy tym, po upływie aż dziewięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jak również wynika z treści wezwania z dnia 3 grudnia 2019 r., opieszałość organu spowodowała konieczność ponownego złożenia przez stronę dokumentu potwierdzającego posiadanie przez stronę miejsca zamieszkania na terytorium RP (przedłożona przez stronę umowa najmu wygasła w dniu [...] lipca 2019 r.). Przedstawione dotąd okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że organ administracji publicznej wyznaczając w zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2019 r. termin zakończenia postępowania na dzień 21 sierpnia 2019 r. nadużył swoich uprawnień w zakresie przedłużenia terminu albowiem w zakreślonym terminie nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, w tym, nawet nie dokonał analizy dokumentów jakie złożyła strona. Jak wynika z akt, także dopiero 3 grudnia 2019 r. organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Należy w tym miejscu nadmienić, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardowy etap postępowania organu w sprawach tego rodzaju jak rozpatrywana, który powinien być wdrażany bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziany. Końcowo już tylko należy nadmienić, że organ nie dotrzymał także terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w wezwaniu z dnia 3 grudnia 2019 r., a ponaglenie do organu wyższego stopnia przekazał z kilkumiesięcznym opóźnieniem względem terminu wskazanego w art. 37 § 4 k.p.a. Warto też dodać, że czynności procesowe jakie organ podjął na początku grudnia 2019 r. miały miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania w sprawie. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i art. 37 § 4 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu przewlekłości Sąd miał na uwadze regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższe oznacza, że w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy te rozpoczną swój bieg (lub będzie on kontynuowany – w przypadku terminów już rozpoczętych), następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, nie znajduje usprawiedliwienia tak długotrwała – jak w okolicznościach analizowanej sprawy – zwłoka organu w dokonaniu oceny samej tylko kompletności wniosku. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 900 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.