III SAB/Wr 1455/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 13 września 2018 r.; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku strony (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 13 września 2018 r.), skierowanego do Wojewody D. i dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W dniu 13 lutego 2019 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przekazane do organu wyższego stopnia w dniu 7 marca 2019 r. Pismem z dnia 7 marca 2019 r. organ wezwał stronę, na podstawie art. 105 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a także, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ust. 2, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1a i 1b ustawy o cudzoziemcach, do uzupełnienia wskazanych w tym piśmie braków formalnych wniosku, w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] marca 2019 r. strona stawiła się w siedzibie urzędu. W tym samym dniu strona przedstawiła uzupełniającą dokumentację wniosku, którą organ ocenił za niepełną w stosunku do dokumentów o jakie strona została wezwana w piśmie z dnia 7 marca 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., wydanym po rozpoznaniu ponaglenia strony, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczył nowy termin rozpoznania wniosku – do dnia 7 stycznia 2020 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, organ zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z uwagi na to, że braki formalne tego wniosku nie zostały w sposób prawidłowy uzupełnione w wyznaczonym terminie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, R. L. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 13 września 2018 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że w dniu 12 września 2018 r. wystąpiła do Wojewody D. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP z uwagi na podjęcie pracy w spółce "A". Do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu czternastu miesięcy, wniosek ten nie został rozpoznany, a strona nie została poinformowana ani o końcowym terminie załatwienia sprawy, ani też, o przeszkodach w jej zakończeniu. Strona nawiązała również do pozbawienia jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu podnosząc, że nie miała możliwości skontaktowania się z urzędnikiem prowadzącym postępowanie, a jedyny kontakt w tym zakresie mógł nastąpić wyłącznie na wezwanie organu. Zdaniem strony, rozpoznanie jej wniosku nie wymagało czasochłonnych czynności jak przesłuchanie świadków, czy dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a zatem, wniosek ten powinien zostać rozpoznany w terminach ustawowych określonych w k.p.a. Przekroczenie tych terminów, pozbawione racjonalnego uzasadnia, uzasadnia żądanie skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa. Strona podniosła także, że wskazane w k.p.a. terminy załatwienia sprawy należy traktować jako terminy maksymalne, a nie podstawowe. Zdaniem strony, przekroczenia tych terminów nie można tłumaczyć brakiem etatów, czy trudnościami wynikającymi z dużej ilości spraw. Nadmieniła również, że długi czas na rozpoznanie wniosku utrudnia stronie możliwość odwiedzin jej bliskich, mieszkających na U., co wiąże się z koniecznością uzyskania wizy na ponowny wjazd na terytorium RP. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie od Wojewody D., na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sumy pieniężnej w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy organ podniósł, że wobec złożenia przez stronę wniosku oraz załącznika nr 1 do wniosku na nieaktualnych formularzach, wnioskodawczyni została wezwana, w trybie art. 64 § 2 k.p.a, do ich złożenia według wzorów formularzy obowiązujących od 12 lutego 2018 r. Odpowiadając na wezwanie organu, strona w piśmie z dnia 17 marca 2019 r. poinformowała, że przedkłada aktualnie obowiązującą klauzulę o odpowiedzialności karnej za składanie (we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy) nieprawdziwych danych i informacji, zgodną z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a także nadmieniła, że pozostała część formularza w przesłanej formie graficznej jest zgodna ze wspomnianym rozporządzeniem. Organ podniósł, że, wbrew twierdzeniom skarżącej, załączona strona wniosku i załącznik nr 1 zostały złożone na nieaktualnych formularzach, wobec czego wniosek ten organ pozostawił bez rozpoznania. W tym kontekście organ dodał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, wniosek pozostawia się bez rozpoznania także wówczas, gdy braki formalne wniosku zostały uzupełnione w sposób niezgodny z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłości Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, ubiegającej się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Definicję przewlekłości ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 13 września 2018 r. Przez przeszło pięć miesięcy od daty wpływu wniosku, w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do jego rozpoznania. Aktywność procesową organ ujawnił dopiero po wniesieniu przez stronę (w dniu 13 lutego 2019 r.) ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Świadczy o tym fakt, że dopiero po wniesieniu wspomnianego ponaglenia organ skierował do skarżącej (w dniu 7 marca 2019 r.) pismo wzywające ją do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a także, obligujące stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie dokumentów wskazanych w tym piśmie, w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Treść wezwania z dnia 7 marca 2019 r. wskazuje, że dopiero po pięciu miesiącach od złożenia wniosku organ przystąpił do oceny tego wniosku pod kątem wymogów formalnych, których spełnienie warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniosku. Już tylko przedstawione dotąd fakty niewątpliwie wskazują na to, że w prowadzonym postępowaniu organ nie realizował zasady szybkości postępowania, co w sumie rzutowało na przewlekłość tego postępowania. Przypisywaną organowi przewlekłość w rozpoznaniu wniosku strony jedynie potwierdza sposób postępowania organu na dalszym etapie sprawy (po wysłaniu do strony wezwania z dnia 7 marca 2019 r.). Jak wynika z akt sprawy, organ dysponował wiedzą o sposobie wykonania przez stronę wezwania z dnia 7 marca 2019 r, w zakresie żądanych w tym piśmie dokumentów już w dniu 19 marca 2019 r. Tymczasem zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w sposób prawidłowy, w wyznaczonym terminie, nastąpiło dopiero [...] grudnia 2019 r., co miało miejsce już po wydaniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowienia z dnia [...] października 2019 r. uznającego ponaglenie strony za uzasadnione, a także, już po wniesieniu przez nią skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem. Warto też nadmienić, że przekazując ponaglenie do organu wyższego stopnia organ prowadzący postępowanie uczynił to z uchybieniem siedmiodniowego terminu z art. 37 § 4 k.p.a. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Kierując się treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz przy uwzględnieniu faktu, że w dniu [...] grudnia 2019 r. organ zakończył postępowanie administracyjne w sprawie poprzez wydanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na braki formalne tego wniosku, Sąd w punkcie II sentencji wyroku umorzył (na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu uznając wydanie tego rodzaju orzeczenia za bezprzedmiotowe na dzień orzekania w sprawie ze skargi na przewlekłość. Należy w tym miejscu jednocześnie zaznaczyć, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłość, przeciwnie niż w przypadku skargi na bezczynność organu, sąd nie jest zobowiązany do kontrolowania zasadności wydania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, opublikowana na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu nie przesądza zatem kwestii prawidłowości samego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Realizując normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie III sentencji wyroku stwierdził, że przewlekłość jakiej dopuścił się Wojewoda D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, nie znajduje usprawiedliwienia tak długotrwała – jak w okolicznościach analizowanej sprawy – zwłoka organu w dokonaniu samej tylko oceny spełnienia przez wniosek warunków formalnych. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody D. niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców oraz niedoborami kadrowymi. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącej kwota kosztów odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.