III SAB/Wr 1460/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 28 listopada 2018 r.; II. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. R. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że na dzień wniesienia skargi, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony trwa już prawie dwanaście miesięcy, pomimo złożenia kompletnego wniosku. W tym czasie, nie tylko nie wydano decyzji, ale i nie podjęto żadnych innych czynności. W szczególności, pełnomocnik strony nie został poinformowany o konieczności złożenia jakichkolwiek dodatkowych dokumentów. W sprawie doszło zatem do oczywistego naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżący podniósł także, że organ administracji publicznej nie dopełnił obowiązku przekazania złożonego przez stronę ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie skargi w zakresie przyznania stronie od organu sumy pieniężnej skarżący wskazał, że suma pieniężna w wysokości wskazanej w skardze stanowić będzie z jednej strony sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, z drugiej zaś, rekompensatę za doznaną przez skarżącego krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący podniósł, że w związku z blisko rocznym oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie pobytu skarżący żyje w stanie ciągłej niepewności i stresu. Przedłużający się czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku narusza także dobra osobiste skarżącego jak: prawo do zamieszkania i swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP (a także poza nim), prawo do pracy, prawo do legitymowania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu na terenie RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że od początku 2018 r. do końca listopada 2018 r. do organu wpłynęło [...] wniosków dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wyraził pogląd, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może dochodzić do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że Wojewoda D. podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstałych opóźnień. Zdaniem organu, wspomniane przyczyny opóźnień nie dają podstaw do przyjęcia, że przewlekłość postępowania ma charakter rażący. Także okoliczności takie jak - ogromna liczba postępowań prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz fakt, że wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu wykluczają możliwość uznania, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2018 r. W tym samym dniu organ skierował do strony zawiadomienie o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 28 maja 2019 r. Przedłużenie terminu organ uzasadniał koniecznością sprawdzenia złożonych przez stronę dokumentów, a dodatkowo, także dużą liczbą postępowań prowadzonych przed Wojewodą D. Jak również wynika z akt, pomiędzy datą 28 listopada 2018 r. a datą 4 grudnia 2019 r. (przeszło dwanaście miesięcy) w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku. Treść wezwania z dnia 4 grudnia 2019 r. wskazuje, że dopiero na tym etapie organ dokonał analizy dokumentacji dołączonej do wniosku. Czynność procesowa organu o tym charakterze nastąpiła zatem już po upływie terminu zakończenia postępowania w sprawie, jaki organ wskazał w zawiadomieniu z dnia 28 listopada 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że większość dokumentacji wniosku strona nadesłała z własnej inicjatywy, dokładając należytej staranności także w jej uaktualnienie. Bierność organu administracji publicznej w okresie od 28 listopada 2018 r. aż do dnia 4 grudnia 2019 r. uzasadnia stwierdzenie, że organ wyznaczając w zawiadomieniu z dnia 28 listopada 2018 r. termin zakończenia postępowania na dzień 28 maja 2019 r. nadużył swoich uprawnień w zakresie przedłużenia terminu albowiem w zakreślonym terminie nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, w tym, nawet nie dokonał analizy dokumentów jakie złożyła strona. Końcowo już tylko należy nadmienić, że organ nie dotrzymał także terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w wezwaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., a ponaglenie do organu wyższego stopnia przekazał z kilkumiesięcznym opóźnieniem względem terminu wskazanego w art. 37 § 4 k.p.a. Warto też dodać, że czynności procesowe jakie organ podjął na początku grudnia 2019 r. miały miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania w sprawie. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i art. 37 § 4 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu przewlekłości Sąd miał na uwadze regulację jaką stanowi ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), której przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przewiduje, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższe oznacza, że w okresie od 14 marca 2020 r. do dnia odwołania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID nie biegną terminy procesowe na dokonanie czynności procesowych. Terminy te rozpoczną swój bieg (lub będzie on kontynuowany – w przypadku terminów już rozpoczętych), następnego dnia po odwołaniu stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, nie znajduje usprawiedliwienia tak długotrwała – jak w okolicznościach analizowanej sprawy – zwłoka organu w dokonaniu oceny samej tylko kompletności wniosku. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.