III SAB/Wr 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w terminie [...] dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku A. W. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2008. Wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt [...], oddalił skargę A. W. (zwaną dalej skarżącą) na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny ustalił, że w dniu [...] r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej BPARiMR) wezwał stronę do uzupełnienia zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej od dnia rozpoczęcia realizacji programu, tj. od dnia [...] r. W dniu [...] r. Zastępca Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził niespełnienie przez skarżącą wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2092/91. Wobec powyższego w dniu [...] r. D. D. O. R. ARiMR we W. zwrócił się do Kierownika BPARiMR z wnioskiem o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej skarżącej. Kierownik BPARiMR pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą, że przewidywany termin wydania przedmiotowej decyzji zostaje przesunięty do dnia [...] r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia wszystkich niezbędnych kontroli. W odpowiedzi skarżąca zarzuciła organowi brak podejmowania w sprawie niezbędnych czynności, wskazując przy tym, że decyzja winna zostać wydana w terminie materialnoprawnym do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Kierownik BPARiMR, ponownie podniósł, iż uchybienie terminu w wydaniu decyzji spowodowane jest koniecznością przeprowadzenia kontroli niezbędnych w celu jej wydania. Ponadto organ wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rolnośrodowiskowej za rok 2008 uwarunkowane jest zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie rolnośrodowiskowej za rok 2007, po wniesionym odwołaniu i uchyleniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] r. W dniu [...] r. skarżąca, za pośrednictwem organu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, która wobec braku wyczerpania środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego postanowieniem WSA z dnia [...] r. została odrzucona. Pismem z dnia [...] r. organ po raz kolejny zawiadomił stronę o przesunięciu terminu do wydania przedmiotowej decyzji do dnia [...] r. W dniu [...] r. skarżąca skierowała do D. O. R. ARiMR zażalenie na bezczynność organu w sprawie z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych, wskutek czego, pismem z dnia [...] r. Dyrektor DORARiMR wezwał organ I instancji do przedstawienia w terminie 3 dni stanowiska organu z podaniem przyczyn niewydania przedmiotowej decyzji. W piśmie z dnia [...] r. Kierownik BPARiMR we W. wskazał, że z uwagi na trwające postępowanie odwoławcze przed organem II instancji od decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok, niemożliwe jest wydanie decyzji w analogicznej sprawie za rok 2008. Organ I instancji podniósł również, że Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdziła w [...] r. u skarżącej niespełnienie wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego oraz wyjaśnił, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana niezwłocznie po zakończeniu sprawy za rok 2007. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor DORARiMR zawiadomił stronę, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania zażalenia na bezczynność organu. Organ II instancji wyjaśnił, że badanie przez Kierownika BPARiMR kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na 2007-2013 musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania i dlatego wydanie decyzji na skutek wniosku złożonego w dniu [...] r. nie może mieć miejsca, gdyż nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006. Podczas procesowania wniosku strony z roku 2008 sprawdzeniu podlegają bowiem: ilość działek uczestniczących w programie i objętych pierwotnie zobowiązaniem (PROW 2004-2006), ich powierzchnia i rodzaj pakietów na nich realizowanych oraz warunki przejścia zawarte w § 30 ust. 1 rozporządzenia środowiskowego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. W. od wyroku z dnia [...] r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji podniósł, że kluczową dla sprawy kwestią jest to, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, czy też w istocie takiej bezczynności nie było. Ponadto Sąd II instancji wskazał, że kasator słusznie podniósł, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (tak wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Przechodząc zaś do podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu, czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Wskazał ponadto, że sąd I instancyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak samo wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 1480/2009, LexPolonica nr 2250206). Powyższe rozważania i ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnych motywach podjętego przez sąd orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku musi zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Tymczasem –Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub też nie podjął stosownej czynności, przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty, jednak z drugiej strony Sąd uznał, że załatwienie sprawy skarżącej dotyczy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok, uzależnione jest od "uzyskania przez skarżącą prawomocnego wyroku tutejszego Sądu w sprawie ze skargi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w 2007 roku". Czyli, jak ocenił Sąd drugiej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, iż organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż załatwienie sprawy objętej skargą jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podzielił. Wskazał, że jeżeli zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność organu, a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok będącej przedmiotem postępowania sądowego, to rzeczą organu było obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero wówczas można byłoby – zdaniem Sądu II instancji - mówić, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wydał postanowienie adekwatne do okoliczności sprawy uniemożliwiających zakończenie sprawy decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...], oddalił skargę A. W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Wobec dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny wypada zauważyć, że orzeczenie prawomocne – a takim jest wyrok sądu kasacyjnego jaki zapadł w niniejszej sprawie – wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.) W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 365). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W świetle przedstawionych wyżej argumentów oczywistym jest, że skład orzekający w niniejszej sprawie w ramach ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uwzględniania skarg kasacyjnej związany jest na mocy art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 170 tej ustawy, kwestią prawną ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe okoliczności na względzie stwierdzić więc należy – w ślad za sądem drugiej instancji – że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go w terminie decyzją, postanowieniem lub innym aktem (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s.63). Termin do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym – a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - przewidziany przez ustawodawcę, został przez organ w niniejszej sprawie w oczywisty sposób naruszony. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki Jednak według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki – zawinionej lub niezawinionej – organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na żądanie strony, a zatem według art. 61 § 3 k.p.a., za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czyli złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., a więc [...] r. Z przedstawionych przez organ akt sprawy, jak też z odpowiedzi na skargę wynika, że do dnia rozpoznania skargi organ nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie wszczęte wskazanym wcześniej wnioskiem. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Co prawda po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia [...] r. [...] (uchylonego następnie w wyniku kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny) organy rolne zawiesiły postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku do czasu zakończenia sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r., jednakże wyrokiem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Dyrektora D. O. R. A. R. i M. R. we W. w tym przedmiocie, wskazując na brak podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Tym samym, Sąd przesądził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., winien podjąć czynności w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok. Tymczasem, organ nie tylko nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do rozpatrzenia wniosku skarżącej, ale pomimo licznych monitów z jej strony, nie przedstawiał jej wystarczających wyjaśnień niepodejmowania działań. Dodatkowo wyraźnie podkreślić należy, że pomimo trwającego dwa lata postępowania, organ tylko raz – w [...] r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, natomiast z akt administracyjnych nie wynika, aby po tym czasie dokonywał tak wielu czynności wyjaśniających, które usprawiedliwiłyby pozostawanie w zwłoce. Co więcej, w czasie trwania postępowania, pismem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże i to pozostało bez odpowiedzi ze strony Kierownika Biura Powiatowego. W tym miejscu wskazać również należy, że Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia [...] r., że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, bowiem rozstrzygnięcie, od którego organ uzależniał załatwienie wniosku skarżącej, miało być wydane przez ten sam organ, a nie jak tego wymaga dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "przez inny organ lub sąd". Sąd zauważa również, że w pismach z [...] r. i [...] r. poinformował o wyznaczeniu terminu zakończenia sprawy do dnia odpowiednio [...] r. i [...] r. Niezależnie od oceny przyczyny zwłoki podanej w tych pismach, stwierdzić należy, że organy rolne nie załatwiły sprawy również w tych terminach. Wobec powyższego, bezsprzecznie organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] r., dlatego, nie przesądzając w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.