III SAB/Wr 1513/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska(sprawozdawca), Magdalena Jankowska Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Y. K.(dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł - [...] listopada 2019 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] maja 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 50 § 1oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z wnioskiem, 2. uznanie bezczynności Wojewody D. za rażące naruszenie prawa 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skarg i na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne oraz art. 46 § 1 pkt 3 i art. 47 p.p.s.a. organ motywował tym, że żądanie zawarte w pkt 1 petitum skargi było nieprecyzyjne, natomiast żądanie zawarte w pkt 3 petitum skargi nie pozwalało na określenie wysokości żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej. Tym samym, zdaniem organu, strona nie sprecyzowała osnowy skargi. Wniosek o ewentualne oddalenie skargi organ uzasadnił jej bezzasadnością, wskazując, że skarżący złożył ponaglenie w okresie objętym zawiadomieniem o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, wobec czego organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W przekonaniu Sądu wniosek sformułowany w pkt 1 petitum skargi nie budzi wątpliwości co do tego, że skarżącemu chodzi o zobowiązanie Wojewody do załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przy ocenie precyzji sformułowań w kontekście treści żądania zawartego w skardze Sąd musi również uwzględnić, że skarżący jest cudzoziemcem, który działa w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika i samodzielnie w związku z tym redagował skargę. Za odrzuceniem skargi nie może też przemawiać fakt, że w skardze nie dookreślono kwoty, której przyznania domagał się skarżący na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Możliwość przyznania stronie sumy pieniężnej w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu i nie została uzależniona ani od złożenia wniosku przez stronę, ani tym bardziej od wskazania wysokości żądanej kwoty. Nawet zaś w razie doprecyzowania żądania w tym zakresie przez skarżącego Sąd nie jest nim związany. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, aczkolwiek nie miała ona charakteru rażącego. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Orzekając w przedmiocie bezczynności Sąd bierze zatem pod uwagę dochowanie przez organ terminów procesowych – zarówno tych wynikających wprost z przepisów ustawy ( art. 35 k.p.a.), jak i tych wyznaczonych przez organ w trybie art. 36 k.p.a. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., sygn.. akt II SAB/Rz 99/19, LEX nr 2758956 ), podobnie jak dochowanie terminu dodatkowego, wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a. Kwestia natomiast faktycznego istnienia przesłanek do przedłużenia terminu załatwienia sprawy (zasadności jego przedłużenia) na tej podstawie oraz adekwatności jego długości do rzeczywistych wymogów postępowania i możliwości organu podlega ocenie w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zaś bezczynności organu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ niezwłocznie po płynięciu wniosku (w tej samej dacie) skierował do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacja, że nie zostanie ono zakończone w ustawowym terminie oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy na [...] listopada 2019 r. w dniu [...] października 2019 r., a więc jeszcze przed upływem tego terminu, strona skarżąca wniosła ponaglenie do organu. Ponaglenie zostało przesłane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie [...] grudnia 2019. Organ pismami z [...] grudnia 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury ABW w P.– Wydziału Zamiejscowego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej o wymagane prawem informacje o cudzoziemcu oraz przesłał stronie kolejną informację o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ([...] lutego 2020 r.) wraz z wezwaniem do uzupełnienia dokumentów (potwierdzenie miejsca zamieszkania na terytorium RP ).Skargę do tutejszego Sadu strona wniosła [...] listopada 2019 r. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie tj. w przeciągu miesiąca lub dwóch miesięcy, ale także nie zakończył postępowania do dnia upływu terminu dodatkowego, wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a tj. do [...] listopada 2019 r. Do niedochowania tego terminu strona nie przyczyniła się w żadnym zakresie, bowiem z akt sprawy nie wynika, by w tym czasie organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, w tym zwracał się do strony z wezwaniami. Tym samym już na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i stan ten – co wynika z przedłożonych akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę – utrzymywał się do [...] grudnia 2019r. Ponaglenie strony zostało przekazane zgodnie z właściwością z naruszeniem terminu 37 § 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc natomiast pod uwagę, że organ przewidując brak możliwości załatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. niezwłocznie wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy, zaś przekroczenie tego terminu było nieznaczne, Sad uznał, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała charakteru rażącego – co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że roszczenie o przyznanie stronie sumy pieniężnej nie było w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione i oddalił skargę strony w tym zakresie ( pkt IV sentencji wyroku). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił również odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.