III SAB/Wr 153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokipa Gordiichuka reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego Marię Gordiichuk na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 19 września 2018 r. obywatel U. małoletni P. G. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. G. (dalej: skarżący, strona, strona skarżąca) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 19 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 września 2017 r. skarżący reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody D. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. strona wezwana została do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. osobistego stawiennictwa w Urzędzie, dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu), podpisania wniosku z dnia 20 września 2017 r. przez rodziców na 8 stronie formularza. Ponadto strona została poinformowana o obowiązku złożenia linii papilarnych w Urzędzie. Dnia 25 maja 2018 r. a następnie 25 czerwca 2018 r. do organu wpłynęły ponaglenia strony na niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze z dnia 19 września 2018 r. na bezczynność organu strona zarzuciła rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podkreśliła, że znając powolność działania Urzędu z wyprzedzeniem złożyła wniosek o wydanie następnej karty pobytu bowiem poprzednia traciła ważność 29 stycznia 2018 r. Dopiero 5 marca 2018 r. otrzymała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dnia 7 marca 2018 r. braki zostały uzupełnione. W związku z faktem, że nie otrzymała odpowiedzi organu złożyła 25 maja i 26 czerwca 2018 r. ponaglenia. Wskazuje, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Nadmieniła, że sprawa dotyczy drugiej karty pobytu dla małoletniego, gdzie nie ma potrzeby sprawdzenia dziecka przez Policję i inne służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Na rozprawie w dniu16 stycznia 2019 r. strona skarżąca oświadczyła, że do dnia dzisiejszego nie wydano rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Odnosząc się do kwestii spornej wskazać należy, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że przez okres przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Jedyna aktywność ze strony tego organu polegała na wezwaniu przedstawiciela ustawowego skarżącego pismem z dnia 28 lutego 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Żadne inne czynności pomimo wniesienia dwóch ponagleń oraz skargi do Sądu nie były przez organ podejmowane. Nadmienić należy, że istotną okolicznością w sprawie jest również to, że sprawa dotyczy już drugiej karty pobytu małoletniego oraz to, że dnia 24 kwietnia 2018 r. organ wydal decyzję w której udzielił przedstawicielowi ustawowemu małoletniego zezwolenie na pobyt stały. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność w terminie 5 miesięcy od jego złożenia), naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a. Następnie po uzupełnieniu braków formalnych w dniu 7 marca 2018 r. do dnia dzisiejszego nie wydaje decyzji, pomimo, że matka dziecka otrzymała decyzję zezwalającą na pobyt stały. Sąd uznał zatem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej, bezczynności (od 19 września 2017 r. do chwili obecnej nie wydano decyzji, a jedyna czynność organu w tym okresie to ww. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych). Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, co do której – według wiedzy Sądu – podjęte zostały już działania zmierzające do usunięcia tych trudności poprzez zwiększenie zatrudnienia. Jednakże, o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego przez okres 5 miesięcy od daty 19 września 2017 r. W ocenie Sądu jest to jawny brak woli do załatwienia sprawy. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał jemu sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożył się na nie wpis w kwocie 100 zł.