III SAB/Wr 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Wójta Gminy Czernica w przedmiocie uzgodnienia projektu przebiegu przyłącza do sieci wodociągowej I. stwierdza, że Wójt Gminy Czernica dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Czernica nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wójta Gminy Czernica na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 26 czerwca 2025 r. R. M. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Czernica (dalej: Wójt, organ) w przedmiocie uzgodnienia projektu przyłącza wodociągowego w obrębie działki drogowej nr [...] w K. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, strona wystąpiła do organu w dniu 22 stycznia 2024 r. z pismem zatytułowanym "Wniosek o uzgodnienie w obrębie drogi", w którym zwróciła się o uzgodnienie projektu przyłącza wodociągowego do projektowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb K. domu jednorodzinnego w obrębie działki drogowej nr [...]. Do wniosku dołączono mapę do celów projektowych. W odpowiedzi na wniosek Wójt poinformował skarżącego pismem z 14 marca 2024 r., że uzgodnienie lokalizacji infrastruktury obcej okazało się sprawą skomplikowaną, ponieważ dla działki nie zostały uzgodnione warunki techniczne i lokalizacji zjazdu – w pierwszej kolejności zatem należy uzyskać uzgodnienie zjazdu i obsługi komunikacyjnej działki nr [...] obręb K., a następnie złożyć wniosek ponownie. Skarżący odpowiadając na powyższe pismo w dniu 15 stycznia 2025 r. praz nawiązując do rozmowy telefonicznej z 3 stycznia 2025 r. zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej wraz ze wskazaniem podstawy prawnej oraz uzasadnieniem. Podkreślił równocześnie, że brak decyzji w sprawie jego wniosku narusza regulacje art. 35 § 1 i §3 k.p.a. Wójt w piśmie z 28 stycznia 2025 r. poinformował stronę, że nieruchomości oznaczane w ewidencji gruntów jako drogi znajdujące się działce [...] (bezpośrednio przylegającej do działki nr [...]) oraz na działce nr [...] w miejscowości K. są własnością Gminy Czernica. Następnie wskazał, że w przypadku zarządzania ww. nieruchomościami drogowymi zastosowanie znajdują przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 140 k.c. W dniu 29 maja 2025 r. skarżący skierował do organu pismo zatytułowane "Ostateczne wezwanie do wydania decyzji administracyjnej", w którym ponownie podkreślał, że Wójt nie dotrzymuje terminów przewidzianych przepisami k.p.a. dla załatwienia sprawy, a to powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej oraz oświadczył brak bezzwłocznego wydania decyzji administracyjnej będzie skutkować wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jednocześnie w piśmie skarżący wniósł, by w przypadku niewydania decyzji w terminie 7 dni wszczęte zostały postępowania dyscyplinarne wobec pracowników. W kolejnym piśmie, z 4 czerwca 2025 r., wniesionym drogą elektroniczną, skarżący stwierdził, żę podczas osobistego spotkania z Wójtem otrzymał informację, że sprawa trafi do ponownego rozpoznania, jednak pomimo upływu półtora miesiąca od tego czasu w dalszym ciągu nie została ona załatwiona. Ponownie wniósł o wydanie decyzji. Pismem z 26 czerwca 2025 r. organ podtrzymał stanowisko, wyrażone w piśmie z 14 marca 2024 r., w związku z niedopełnieniem przez stronę formalności związanych z uzgodnieniem zjazdu i obsługi komunikacyjnej działki nr [...] obręb K.. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 320) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Droga znajdująca się na działce [...] obręb K. nie posiada statusu drogi publicznej, w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył równocześnie, że bez zgody i postanowienia właściciela działki [...], w okresie od grudnia 2022 r. do 2024 r. dokonano zmiany klasyfikacji działki – poprzednio opisana była jako pastwisko i grunt rolny i miała nawierzchnię ziemną, obecnie natomiast jest sklasyfikowana jako działka drogowa, na której wysypano piasek lub tłuczeń bez uzyskania zgody właściciela działki. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na bezczynność Wójta skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyłącza wodociągowego oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Ponowił zarzuty niewydania decyzji w terminie , o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wójt Gminy Czernica w odpowiedzi na skargę wskazał, że wniosek strony został zarejestrowany oraz zaznaczył, że sprawa dotyczy gminnej działki przeznaczonej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę gminnej drogi wewnętrznej, natomiast na chwilę obecną nie ma na niej obiektu srogi, a działka jest nieurządzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zatem do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Z treści przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie" po wniesieniu ponaglenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być skutecznie wniesiona w toku postępowania aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (uchwała NSA z 07 marca 2022r., sygn. akt II OPS 1/21, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie skarżący co prawda nie wniósł pisma określonego jako "ponaglenie", ale "ostateczne wezwanie do uzgodnienia trasy przyłącza wodociągowego w obrębie drogi" z 29 maja 2025r. jednak zważywszy, że z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że zarzuca on nierozpoznanie jego wniosku w terminie, o jakim mowa w art. 35 § 1 k,p.a. i wzywa do jego załatwienia poprzez wydanie stosownej decyzji, Sąd uznał, że wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. został dochowany. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za bezczynność organu należy uznać taki stan, w którym dochodzi do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi zatem o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący 22 stycznia 2024 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o treści "Proszę o uzgodnienie projektu przyłącza wodociągowego do domu jednorodzinnego w obrębie działki drogowej" podając lokalizację działki oraz dołączając mapę do celów projektowych. Zauważyć należy, że jakkolwiek tak sformułowany wniosek bezpośrednio traktował o "uzgodnieniu projektu przyłącza wodociągowego", to z jego treści, załączonej mapy oraz faktu skierowania go do organu gminy, nie zaś ________ wynikało, że wnioskodawca zwraca się do organu jako do zarządcy drogi w związku z zamiarem zlokalizowania w pasie drogowym ww. przyłącza. Jednocześnie strona nie wskazała w powyższym wniosku na podstawie których konkretnie przepisów zwraca się o "uzgodnienie", co ma znaczenie o tyle, że tego rodzaju działania polegające na poczynieniu stosownych uzgodnień z zarządcą drogi ustawa przewiduje w więcej niż jednym przypadku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. tj. z 2025 r., poz. 889) w Rozdziale IV zawarto regulacje dotyczące warunków lokalizowania w pasie drogowym urządzeń obcych, do których zaliczyć trzeba także przyłącze do sieci wodnociągowej i kanalizacyjnej. Ustawa w art. 39 ust. 1 przewiduje zakaz lokalizowania w pasie drogowym takich urządzeń, wprowadzając jednak w dalszych ustępach wyjątki od tej zasady. I tak, zgodnie z brzmieniem ust. 3, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1. może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. W myśl z kolei ust. 3a art. 39 u.d.p., w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Ustawa nie precyzuje formy, w jakiej powinno nastąpić uzgodnienie, o jakim mowa w powyższym przepisie tj. czy powinno to mieć postać decyzji, czy czynności materialno- technicznej. Tym niemniej, jak że uzyskanie tego uzgodnienia warunkuje realizację inwestycji wynikającej z decyzji o lokalizacji urządzenia w pasie drogowym i uzyskanie pozwolenia na budowę, to działanie organu w tym zakresie ma charakter indywidualnego aktu organu administracji, przesądzającego o uprawnieniach i obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa tj. przepisów w świetle których organ dokonuje oceny projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Jeżeli warunki do uzyskania takiego uzgodnienia nie zostały spełnione lub (co sugerują pisma organu) jeszcze nie zostały spełnione, organ jest, zdaniem Sądu, zobowiązany do wyrażenia swojego stanowiska w formie decyzji, wraz z podaniem podstaw prawnych oraz uzasadnienia swojego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano bowiem trafnie pogląd, że również w przypadkach, gdy organ załatwia sprawę w sposób inny niż wydanie decyzji lub postanowienia, odmowa przyznania uprawnienia powinna przyjmować formę decyzji i poddawać się kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaznaczyć przy tym trzeba, że na podstawie akt administracyjnych zawierających wniosek strony oraz będącą jego konsekwencją dalszą korespondencję skarżącego z organem, nie można, zdaniem Sądu jednoznacznie przesądzić, czy strona w istocie zwróciła się o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 tj. decyzji o lokalizacji urządzenie (przyłącza) w pasie drogowym, przed realizacją której tzn. przed rozpoczęciem robót budowlanych czy też posiada już decyzję, o której mowa w art. 3 i wobec zamiaru rozpoczęcia prac budowlanych faktycznie zwraca się o uzgodnienie projektu zagospodarowania działki w trybie ust. 3a, a może jeszcze w innej sprawie. Z pism organu wynika bowiem, że jakkolwiek droga na działce [...] K. została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ujęta w ewidencji, to faktycznie jeszcze nie istnieje, a strona nie wystąpiła o lokalizację zjazdu. Tymczasem w przypadku planowania zjazdu z posesji na drogę publiczną również przewidziano w u.d.p. konieczność m.in. uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 29 ust. 3 pkt 2 u.d.p.). Analiza treści pism organu upoważnia ponadto wniosek, że również dla organu nie było jasne, czego w istocie domaga się strona – o czym świadczy powoływanie się na zupełnie różne argumenty przy jednoczesnym braku poparcia ich odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa. Zaznaczyć należy, że do organu należy wyjaśnienie co jest przedmiotem wniosku (korzystając w razie potrzeby z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.) oraz jaki jest stan faktyczny i prawny, w którym należy wniosek strony rozpoznać. W art. 35 § 1 k.p.a. wprowadzono generalną zasadę, zgodnie z która organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§3a). Zgodnie z § 5, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§2). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy nie załatwiły w terminowy sposób wniosku skarżącego. Organ co prawda w piśmie z 6 lutego 2024 (a więc wysłanym do skarżącego w przeciągu miesiąca od wniesienia wniosku) poinformował go, że sprawa ma charakter skomplikowany oraz wskazał na konieczność uzyskania uzgodnienia lokalizacji zjazdu i obsługi komunikacyjnej działki, jednak pisma tego nie sposób uznać za decyzję w rozumieniu k.p.a. skoro nie zawiera ona podstawowych jej elementów wskazanych w art. 107 jak: podstawa prawna rozstrzygnięcia i uzasadnienie prawne oraz faktyczne. Tak więc organ nie tylko nie wyjaśnił należycie, czego domaga się skarżący, ale uznając w istocie że w nie ma podstaw do wydania uzgodnienia nie wydał stosownego rozstrzygnięcia odmownego, które poddawałoby się kontroli. W kolejnych piśmie z 14 marca 2024 i 8 maja 2025 ponowił to stanowisko, mimo domagania się przez skarżącego wydania decyzji. Tym samym należało uznać, że do dnia wniesienia skargi nie załatwił on wniosku skarżącego., przez co naruszył wskazane regulacje art. 35 o 36 k.p.a. i pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – co stwierdzono w pkt. I sentencji wyroku. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ją do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (pkt. III sentencji wyroku). W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt. II sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; . wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; . wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; . wyrok NSA z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). Uznając, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru Sąd uwzględnił, że organ, choć nie wydał stosownego rozstrzygnięcia, to regularnie reagował na pisma skarżącego wyjaśniając mu motywy stojące za niezałatwieniem wniosku. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany załatwić wniosek skarżącego w wyznaczonym przez Sad terminie, uwzględniając uwagi poczynione powyżej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.