III SAB/Wr 190/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...] tysięcy) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. O. T. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka), wystąpiła do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Do wniosku załączono m.in. umowę najmu lokalu mieszkalnego, zawartą przez pomiędzy wynajmującym B. W. a najemcą O. S., wspólne zeznania roczne PIT-37 O. S. i O. T. za 2014, 2015 i 2016 r., potwierdzenie zgłoszenia skarżącej do ubezpieczenia jako członka rodziny O.S. Pismem z 5 września 2017 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia poprzez przedłożenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pismem z 12 kwietnia 2018 r. Wojewoda D. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, wskazując, że nie uzupełniła ona braku formalnego, do czego została wezwana. W przedłożonej organowi 10 kwietnia 2018 r. umowie najmu mieszkalnego w żadnym miejscu nie wskazano bowiem jej danych personalnych, wobec czego nie można uznać, że przedstawiła ona ważny dokument , potwierdzający tytuł prawny do zajmowanego lokalu, o jakim mowa w art. 219 ust. 2 i 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.). Strona pismem w dniu 23 kwietnia 2018 r. wniosła do organu skargę na powyższe pismo o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Do skargi organ ustosunkował się w piśmie z 23 kwietnia 2018 r. Jednocześnie pismem z 23 kwietnia 208 r. strona wystąpiła z ponagleniem, które organ pismem z 27 kwietnia 2018 r. przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie. Organ ten postanowieniem z 6 lipca 2018 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i nakazał Wojewodzie D. wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy do 1 października 2018 r. Organ pismem z 8 sierpnia 2018 r. wystąpił do stosownych służb celem zaopiniowania wniosku cudzoziemca i o informacje na temat wjazdów i wyjazdów cudzoziemki w okresie 5 lat poprzedzającym złożenie wniosku. Pismem z 9 sierpnia 2018 r. Wojewoda D. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania 1 października 2018 r. Jednocześnie wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia dokumentów i powiadomił o możliwości otrzymania stempla do paszportu, potwierdzającego złożenie wniosku. Strona uzupełniła brakującą dokumentację 31 sierpnia 2018 r. W związku z nieotrzymaniem do 1 października 2018 r. informacji od organów, do których się zwrócił, Wojewoda D. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o wyznaczenie mu nowego terminu zakończenia postepowania. Organ II instancji wyznaczył końcowy termin załatwienia sprawy na 5 listopada 2018 r. Decyzją z 25 października 2018 r. Wojewoda D. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta Długoterminowego Unii Europejskiej. W dniu 15 października 2018 r., do organu wpłynęła skarga cudzoziemki na przewlekłe na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie jej wniosku z 23 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta Długoterminowego Unii Europejskiej, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę D. na okoliczność przebiegu postępowania przyznanie od organu na rzecz skarżącej podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 20 000 zł., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a.") oraz art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego i powinna być załatwiona w terminie miesiąca, maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, tymczasem postępowanie toczyło się ponad rok – co świadczy o tym, że organ nie podjął w terminie wystarczających czynności do szybkiego załatwienia sprawy. Podkreśliła, że pomimo przedłożenia umowy najmu lokalu, zawartej przez jej męża oraz aktu małżeństwa 21 września 2017 r., organ bezpodstawnie uznał, że umowa ta nie stanowi tytułu prawnego skarżącej do lokalu, czym naruszył art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Przedłużanie postępowania narusza dobra osobiste skarżącego tj. prawo do zamieszkania, poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nim, legalnego pobytu potwierdzonego dokumentami oraz powoduje, że nie mając żadnych informacji o postępowaniu, żyje on w permanentnym stresie i niepewności. Pełnomocnik cudzoziemca stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, będącej zarówno swoistą karą dla organu, jak i rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu administracyjnym. Stwierdziła, że przez okres postepowania była pozbawiona możliwości legalnej pracy, od lipca 2017 r. pozostaje bez pracy i na utrzymaniu męża, w niepewności co do legalności dalszego pobytu w kraju, gdzie przebywają jej mąż i syn. W kontekście podniesionych okoliczności uzasadnione jest zasądzenie na rzecz skarżącej żądanej kwoty na podstawie art. 149 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej, pismem z 9 sierpnia nie wezwał jej do uzupełnienia kolejnych braków formalnych wniosku, ale do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie koniecznym do zakończenia postępowania. Podkreślił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wskazał, że nawet w razie stwierdzenia przewlekłości nie można przyjąć, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w opisanych warunkach nie można przypisać organowi odpowiedzialności za niedochowanie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Wojewoda D. sprzeciwił się żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w wysokości 20 000 zł określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Dodatkowo zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (zeznań podatkowych) wynika, że również w latach 2014, 2015 i 2016 dochód skarżącej wyniósł 0 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością w prowadzeniu przez organ postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego wpłynął do organu 23 czerwca 2017 r., a pierwsze czynności – wezwanie strony do przedłożenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu miało miejsce 5 września 2017 r. Dla oceny przewlekłości w niniejszej sprawie ma znaczenie fakt , że już wraz z wnioskiem strona przedłożył umowę najmu zawartą przez jej męża i dokumenty potwierdzające zawarcie i istnienie małżeństwa z O. S., które to dokumenty były później, w toku postepowania wyjaśniającego ponownie przedkładane organowi. Nie tylko nie załatwił wniosku poprzez wydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a., ale jego pismo z 12 kwietnia 2018 r., informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie znajdowało oparcia w przepisach prawa. Jak bowiem wyjaśniono na wstępie, przewlekłość działania organu ma miejscu również w razie podejmowania przez organ czynności w sposób niesprawny, nieskuteczny i wadliwy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uznanie przez organ, iż przedłożony przez skarżącą dokument umowy najmu nie mógł być, ze względu na swoją treść, uznany za tytuł prawny skarżącej do lokalu mieszkalnego, co do zasady nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych podania. Skarżąca natomiast przedłożyła dokument, który w jej ocenie stanowił tytuł prawny do lokalu, przez co uzupełniła brak formalny. Odmienna ocena merytoryczna wartości tego dokumentu przez organ jest elementem badania spełnienia materialnoprawnych przesłanek udzielenia zgody i może być powodem odmowy wydania zezwolenia, nie zaś podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie jednakże - na co trafnie zwrócił uwagę szef Urzedu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie – przedłożona przez skarżącą umowa niewątpliwie stanowił właściwy tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 219 ust.l 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ I instancji odrzucając ten dokument nie wziął bowiem pod uwagę skutków wynikających z art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Tym samym skarżąca, pozostając w związku małżeńskim z O. S., miała prawa zamieszkiwać w wynajmowanym przez niego mieszkaniu, a przedłożona przez nią już z wnioskiem umowa stanowiła tytuł prawny do tego lokalu. W konsekwencji nie wystąpił brak formalny, na który powołał się organ pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania, a postępowanie winno być prowadzone. Niezależnie od powyższego trzeba odnotować, że samo wyjaśnianie ze skarżącą kwestii tytułu prawnego zajęło organowi około 10 miesięcy, co wskazuje na nieudolność organu i brak sprawności w podejmowanych działaniach, te zaś nie usprawiedliwiają , ale świadczą o przewlekłości w jego działaniu. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania ze strony organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wobec wydania decyzji przez organ w dniu 25 października 2018 r. Sąd na podstawie art. 161 p.p.a umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy (pkt III wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 §3 k.p.a., jak nieudolność działania organu która skutkowała przedłużeniem postępowania do 16 miesięcy, Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona, która dostarczyła wymagane dokumenty, czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona postępowania. Odnosząc się do argumentów organu, zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Odnosząc się do podniesionej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę argumentacji Sąd zauważa, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny. Oba środki przewidziane w art. 149 §2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (5 000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił natomiast odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że jest ona nie tylko środkiem dyscyplinującym – którą to funkcję pełni również przyznanie od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej, ale także sankcyjnym. Sąd miał bowiem na uwadze, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest wciąż bardzo duża, zaś wprowadzenie niezbędnych zmian organizacyjnych i kadrowych może być czasochłonne. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały nałożenia na organ dodatkowej sankcji na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).