III SAB/Wr 1929/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 29 marca 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 marca 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący K. S., obywatel U., pismem z 26 października 2020 r. (data wpływu do organu – 28 października 2020 r.) złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 29 marca 2019 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na poparcie skargi zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to - art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12, podnosząc w szczególności, że organ mimo wniesionego ponaglenia oraz uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku w dniach 7 czerwca 2019 roku, 26 maja, 9 września i 6 października 2020 roku, nie rozpatrzył wniosku w ustawowym terminie maksymalnie dwóch miesięcy, co wiąże się z wieloma niedogodnościami dla skarżącego. Organ nie powiadomił również o przyczynach nierozpoznania wniosku, jak i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Zarzucił, że jakkolwiek organ powołuje się na braki kadrowe, to jednak niektóre sprawy załatwiane są w miarę szybko, wybiórczo, o czym piszą cudzoziemcy na forach internetowych. Tym samym zachodzi sytuacja nierównego traktowania stron, co jest wielce niesprawiedliwe. Skarżący z uwagi na taką zwłokę organu bez racjonalnych przyczyn oraz wskutek braku rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego czuje się osobą niechcianą w Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto zarzucił, że doszło do naruszenia art. 30 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nadto przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 9500 zł oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, nie ustosunkowując się do twierdzeń i zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącego z 29 marca 2019 r. nie został załatwiony w ustawowym terminie. W związku z tym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Z urzędu, na podstawie akt innych spraw cudzoziemców skarżących bezczynność bądź przewlekłość organu w kwestii zezwoleń na pobyt i pracę, Sąd ma wiedzę co do braków kadrowych oraz dużego wpływu spraw do organu, lecz stwierdzić trzeba, że nie mogą one stanowić usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej wynoszącej kilkanaście miesięcy na dzień złożenia skargi, nawet uwzględniając termin 2 miesięcy oraz okres ustawowego zawieszenia biegu terminu do załatwienia sprawy (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Godzi się zauważyć, że skarżący w toku postępowania dołączył również do wniosku wymagane dokumenty, wykazał zatem aktywność procesową zaś organ dysponował już przynajmniej w części niezbędnym materiałem dowodowym. Pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero po wpływie skargi, w dniu 30 listopada 2020 r. bowiem wystąpił ze stosownymi zapytaniami do właściwych organów Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz sformułował pismo do skarżącego z informacją o wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 28 lutego 2021 r. wraz z wezwaniem skarżącego do uzupełnienia dokumentacji. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Skoro na dzień orzekania przez Sąd organ nie powiadomił o zakończeniu postępowania, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczyniono na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Działając na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu jednak, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 9500 zł było żądaniem zbyt wygórowanym, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Z tego względu w tej części Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).