III SAB/Wr 194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 4.000 (cztery tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie W. B. (dalej: skarżący, strona) zarzucił Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie oraz o przyznanie na rzecz skarżącego maksymalnej kwoty na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że w okolicznościach sprawy jego żądanie jest w pełni uzasadnione, co szeroko uzasadnił. Z akt sprawy wynika, że strona wniosek o wydanie ww. zezwolenia złożyła [...] października 2017 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim. Pismami z [...] grudnia 2017 r., [...] stycznia 2018 r. i z [...] kwietnia 2018 r. skarżący zwracał się do organu o podjęcie działań zmierzających do rozpoznania wniosku, a pismem z [...] marca 2018 r. wniósł ponaglenie. Ponaglenie to zostało przesłane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] maja 2018 r., który [...] sierpnia 2018 r. zażądał nadesłania mu oryginału ponaglenia. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku przez załączenie zdjęć. Skarżący uzupełnił złożony wniosek o zdjęcia [...] maja 2018 r. Wobec milczenia organu pismami z [...] sierpnia i [...] września 2018 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...] listopada 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarga na przewlekłość postępowania wpłynęła [...] października 2018 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionował, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy już w październiku 2017 r. Podkreślił, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa, bowiem dla takiego orzeczenia konieczne jest nie tylko znaczne przekroczenie terminu, ale również przekroczenie nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Wskazał, że treść przedłożonego przez stronę załącznika nr 1 nie była spójna z informacją Starosty, co uniemożliwiało rozpoznanie wniosku skarżącego. Usprawiedliwiając powstałe opóźnienie w załatwieniu wniosku organ wskazał, że wszczął działania celem rozpatrzenia sprawy w najbliższym możliwym terminie wynikającym z sytuacji związanej z ilością wpływających wniosków oraz z fluktuacją kadr. Podniósł również, że brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że pierwszą czynność organ podjął po prawie siedmiu miesiącach od wpływu wniosku. Po uzupełnieniu przez skarżącego braków wniosku (nadesłanie żądanych zdjęć) przez kolejne miesiące organ nie podjął żadnych czynności. Należy podkreślić, że nie zwrócono się nawet do odpowiednich służb o udzielenie informacji o skarżącym. Jedyną czynnością organu od kwietnia do listopada 2018 r. było przesłanie (nie w oryginale) ponaglenia organowi nadrzędnemu. Tak więc przez okres znacznie przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Należy podkreślić, że dopiero [...] listopada 2018 r., a więc po ponad roku od złożenia wniosku, a ponad sześciu od pierwszego wezwania do usunięcia braków organ zauważył, że wniosek jest niepodpisany. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji najpierw przez prawie siedem miesięcy nie podejmuje żadnych czynności, nawet tych niezbędnych i nie wymagających dużej znajomości akt, jak zwrócenie się do odpowiednich organów o udzielenie informacji, a następnie podejmowane czynności są spóźnioną reakcją na działania skarżącego. Nie można nie odnieść wrażenia, że to strona stara się pomóc organowi w wykonywaniu jego obowiązków. Świadczy to dobitnie o całkowitej nieznajomości akt przez organ, a także o pozorności podejmowanych czynności, skoro nie zmierzają one do rozstrzygnięcia sprawy. Trudno nie zauważyć, że skarżący od dłuższego czasu przebywa w Polsce o czym świadczą wpisy w paszporcie. Podkreślić należy, że czynności polegające na zwróceniu się do odpowiednich służb – co już wyżej powiedziano - o przekazanie wymaganych przez ustawę o cudzoziemcach informacji nie mają charakteru złożonego. O ile czas oczekiwania na te informacje nie może obciążać Wojewody, to należy się zgodzić ze skarżącym, że niezałatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. nie można tłumaczyć koniecznością podjęcia szeregu czynności – skoro służby nie zostały wezwane o udzielenie informacji. Sąd uznał zatem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania (w okresie pomiędzy [...] październikiem 2017 r. a datą wyrokowania). Trzeba także podkreślić, że wyjaśnienia Wojewody co trudnej sytuacji kadrowej urzędu i o podejmowanych działaniach mających zmienić tę sytuację podnoszone są od prawie dwóch lat. Niestety efektów tych działań nie widać. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże od dłuższego czasu sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy. Jednakże, o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 4.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając w nich uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (100 zł).