III SAB/Wr 2005/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 14 sierpnia 2019 r., II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 sierpnia 2019 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek N. S. z dnia 4 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 29 października 2019 r. strona stawiła się osobiście bez wezwania w organie celem złożenia odcisków linii papilarnych. W dniu 6 listopada 2019 r. wnioskodawczyni w piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. wniosła o przyśpieszenie postępowania i uzupełniła dokumenty, składając umowę zlecenia. W dniu 13 lutego 2020 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 11 lutego 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W dniu 27 marca 2019 r. organ wezwał stronę do dołączenia do wniosku 4 nowych fotografii, a w dniu 30 marca 2020 r. organ przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 10 czerwca 2020 r. wpłynęło do organu postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 maja 2020 r. nr DL.ZP.410.1704.2020/MS, w którym uznano ponaglenie za uzasadnione i wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku w ciągu 60 dni następujących po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. W dniu 15 czerwca 2020 r. wpłynęło pismo strony z dnia 9 czerwca 2020 r., uzupełniające wniosek oraz 4 fotografie. W dniu 8 września 2020 r. organ wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, a także wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 8 grudnia 2020 r., wezwał stronę o dostarczenie dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania (umowa najmu była ważna do 29 maja 2020 r.), poinformował stronę o możliwości uzyskania stempla w paszporcie. W dniu 17 września 2020 r. strona przy piśmie z dnia 15 września 2020 r. uzupełniła dokumenty, przedkładając umowę najmu lokalu wraz z aneksem. Pismo Policji z dnia 17 września 2020 r. wpłynęło do organu w dniu 25 września 2020 r. W dniu 30 października 2020 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dowodu opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł. W dniu 13 listopada 2020 r. organ wydał decyzję nr [...] zezwalającą wnioskodawczyni na pobyt czasowy i pracę do 30 kwietnia 2022 r. W dniu 17 listopada 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 §1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest matką i przed organem toczą się także sprawy o pobyt czasowy jej dzieci, które nie mogą się zakończyć bez decyzji wydanej dla matki. Wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ doprowadziło do niewątpliwie intensywnego stresu i frustracji po stronie skarżącej. Strona potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie przemieszczać się i pracować. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r. nr [...] organ sprostował oczywistą omyłkę w wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2020 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia przewlekłości nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał po upływie ponad 7 miesięcy od wpływu wniosku. Czynnością tą było zwrócenie się do strony o nadesłanie fotografii. Kolejne czynności, jakimi było zwrócenie się do organów Policji, ABW i SG oraz wezwanie strony do dostarczenia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania, organ dokonał po upływie kolejnych ponad 5 miesięcy. Natomiast decyzja – zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, została wydana po upływie kolejnych 2 miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji kieruje wezwanie (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 7 miesiącach od wpłynięcia wniosku, a po kolejnych 9 miesiącach kieruje do strony skarżącej następne wezwanie o dostarczenie dokumentów niezbędnych do załatwienia wniosku. Całe postępowanie trwało 15 miesięcy. Należy jednak zwrócić uwagę, że na wezwanie organu z dnia 27 marca 2020 r. o dołączenie fotografii, strona uzupełniła wniosek dopiero w dniu 15 czerwca 2020 r. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 7 miesięcy i dopiero po takim terminie występuje do strony z wezwaniem. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana w dniu 13 listopada 2020 r., postępowanie w tym zakresie zostało umorzone (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, dotyczące sytuacji skarżącej, ogólnie wskazując na konieczność zadośćuczynienia za przewlekłość organu z uwagi na stres i frustrację, brak możliwości swobodnego przemieszczania się oraz toczące się także sprawy o pobyt czasowy jej dzieci. Dlatego też zasadne jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 700 zł z uwagi na utrudnienia i negatywne przeżycia psychiczne, o których wspomina w skardze (pkt III sentencji wyroku). Dalej idąca skarga podlegała oddaleniu. Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.