III SAB/Wr 216/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. S. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) nadał w dniu 16 września 2021 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu 20 września 2021 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł o przyśpieszenie rozpatrywania sprawy. W dniu 29 sierpnia 2022 r. organ wezwał skarżącego m.in. do uzupełnienia wniosku o wskazane w wezwaniu informacje, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie strona otrzymała w dniu 6 września 2022 r. Z uwagi na brak uzupełnienia wniosku zgodnie z ww. wezwaniem, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: SOC-PCI.6151.1.14361.2021.MRZ, organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. Ponaglenie strony z dnia 5 stycznia 2023 r. na niezałatwienie sprawy zostało uznane przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za nieuzasadnione (por. postanowienie z dnia 27 lutego 2023 r., znak: DL.WIIPO.4100.2190.2023/DLes). Jedocześnie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w związku z czym Wojewoda wydał w dniu 13 stycznia 2023 r. postanowienie znak: SOC-PCI.6151.1.14361.2021.MRZ o odmowie przywrócenia terminu. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r., znak: DL.WIIPO.4100.2190.2023/DLes uchylił ww. postanowienie Wojewody i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1083/23, uchylił zaskarżone postanowienie. Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r., złożyła skargę na bezczynność. W skardze tej strona wniosła o: 1) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w trakcie prowadzenia postępowania, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W ocenie organu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa. Organ wyraził ponadto stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu z poniżej przedstawionych względów. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Jak wynika z akt, Wojewoda pozostawił wniosek strony inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpatrzenia (por. postanowienie z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: SOC-PCL.6151.1. 14361.2021.MRZ). W orzecznictwie wykształciło się stanowisko, zgodnie z którym na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosowanie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00 (OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12), stwierdzono, że w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego. Podobnie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt I GSK 485/07 (CBOSA) przyjęto, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Ponadto zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 585/23, LEX nr 3650761). Jak wynika z akt strona otrzymała w dniu 6 września 2022 r. wezwanie do uzupełnienia wniosku. Strona nie uzupełniła jednak w wyznaczonym przez organ terminie braków swojego podania, wobec czego organ pozostawił jej wniosek na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpatrzenia. Analizując akta, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony przez organ było działaniem prawidłowym. Z wezwania z dnia 29 sierpnia 2022 r. wynika, że strona została wezwana do uzupełnienia wniosku w części CII (tabela) poprzez wypełnienie wszystkich rubryk danymi lub z adnotacją np. "nie dotyczy", "brak" lub przekreślenie i zaparafowanie. Wezwanie to zawierało prawidłową podstawę prawną i pouczenie o skutkach niezastosowania się do niego przez stronę – rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zawierało również stosowny termin na uzupełnienie braków – 30 dni. Z uzupełnionego w dniu 26 września 2022 r. wniosku strony wynika, że skarżący nie zastosował się w pełni do wezwania organu i nie wypełnił wniosku w części CII (tabela) zgodnie z ww. wytycznymi. Okoliczność nieuzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem organu obligowała zatem organ do zastosowania skutku wskazanego w art. 64 § 2 k.p.a., tj. do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy wyjaśnić, że obowiązkiem wnoszącego podanie, który chce aby jego wniosek wywołał skutek prawny, jest terminowe uzupełnianie braków podania i stosowanie się do wezwań organu. W przypadku gdy podmiot nie wykonuje wezwania i nie usuwa wzywanych braków, nie ma przy tym potrzeby ponawiania wezwania – jeżeli tylko wezwanie było sporządzone prawidłowo. Prawidłowość wezwania nie budzi wątpliwości Sądu, również sam skarżący nie podnosi jego wad. Twierdzenie skarżącego zawarte w skardze na str. 3, iż cyt. "(...) ponieważ pracownik tut. Urzędu obsługujący stronę poinformował ją, że wniosek jest prawidłowo wypełniony (tj. pozostawiony pusty w ww. tabeli C.II z uwagi na to, że nie istnieją dane, którymi można by tę tabelę wypełnić) i nie wymaga poprawek", wobec braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających ten fakt, należy uznać za gołosłowne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego w przedmiocie bezprzedmiotowości wezwania do uzupełnienia wniosku w części C.II (tabela). W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z zapisami art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie wyznaczony termin do usunięcia braków. Zasadne jest zatem zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie. Wymagania te, w odniesieni do przedmiotowej sprawy uregulowane są w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.o.c.". Zgodnie z art. 106 ust. 1 u.o.c. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, cudzoziemiec składa na formularzu. Szczegółowy wzór wniosku został natomiast ustalony w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779). W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 106 ust. 1 i 2 u.o.c. oraz regulacje wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 107 ust. 1 tejże ustawy rozporządzenia - trzeba wskazać, że wskazane tam dane, do uzupełnienia których zobowiązany jest wnioskodawca jak i załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (m.in. fotografie), stanowią o kompletności przedmiotowego wniosku, a brak któregokolwiek z nich stanowi przeszkodę do jego merytorycznego rozpoznania i - jako brak formalny pisma (wniosku) - podlega w trybie art. 64 § 2 k.p.a. możliwości uzupełnienia przez wnioskodawcę stosownie do prawnych wymagań przedmiotowego wniosku, tj. usunięcia przez wnioskodawcę jego braków poprzez uzupełnienie wniosku w obowiązanym i wskazanym przez organ zakresie. Wobec powyższego Sąd zważył, że Wojewoda prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, bowiem przedłożony przez skarżącego wniosek, w istocie był dotknięty brakami, do uzupełnienia których organ wezwał pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r., które zostało prawidłowo doręczone. W związku z tym Sąd, zważył, że organ, mając do tego podstawy prawne, zasadnie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, który jak wykazano powyżej nie był kompletny. W konsekwencji zaś nieuzupełnienia braków określonych w wezwaniu, Wojewoda był uprawniony do pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Wobec tego, skoro Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., zaś skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku pomimo wezwania organu, to w pełni zasadnym i prawidłowym było pozostawienie pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2021 r. bez rozpoznania, a w konsekwencji podjęcie przez Wojewodę wskazanej czynności prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy dodatkowo wyjaśnić, że - jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/23 – sprawa wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest przedmiotem dalszego procedowania. Jak bowiem wynika z ww. wyroku, Sąd ten uwzględniając skargę na postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w zakresie umorzenia postępowania wskazał dalsze wytyczne, zgodnie z którymi ponownie rozpatrując niniejszą sprawę ww. Szef Urzędu rozpatrzy zażalenie strony na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 13 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uwzględniając konieczność zbadania, czy trafnie Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zgodę na pobyt czasowy z uwagi na niewykazanie przez Cudzoziemca, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Szef Urzędu będzie zobowiązany jako organ odwoławczy do zweryfikowania ponownie sprawy w przedmiocie zasadności odmowy przywrócenia terminu, uwzględniając przepisy obowiązujące w okresie kiedy strona była wzywana do braków wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.