III SAB/Wr 23/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. V. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 25 października 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. V. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłość w postępowaniu związanym z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 25 października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie art. 6, 8, 9, 12 § 1, 35 § 1 i 3, 36 § 1, 37 § 4 oraz art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i na tej podstawie wystąpił o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania ze wskazaniem, iż bezczynność ta lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później jednak niż w terminie czternastu dni od doręczenia organowi orzeczenia; 3. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 zł; 4. przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4.100 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP złożył w dniu 25 października 2019 r. Przez ponad rok organ nie podjął jednak żadnej czynności w sprawie. Następnie pełnomocnik strony złożył ponaglenie, doręczone organowi 15 października 2020 r. Wcześniej strona osobiście próbowała kontaktować się z organem ale bezskutecznie. W trakcie postępowanie strona wystąpiła o wydanie zaświadczenia oraz o wgląd do akt. Organ pozostawał jednak bezczynny. Bierność organu skutkowała dla strony znacznymi utrudnieniami przy zamieszkiwaniu na terytorium RP. Skarżący wskazał, że w jego ocenie zainicjowane postępowanie nie jest szczególnie skomplikowane i wniosek mógł zostać załatwiony merytorycznie na podstawie dowodów przedłożonych przez stronę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz stanowi skutek ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 18.324, a w 2019 r. 23.888 wniosków o legalizację pobytu. Odnośnie do zarzutu kwalifikowanej (rażącej) przewlekłości postępowania organ wskazał, że stany naruszenia prawa tylko wtedy wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Dodał, że ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Zwrócił uwagę, że kwalifikowana postać przewlekłości lub bezczynności wymaga wykazania, że za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. W tym kontekście podniósł, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika stanowią przeszkodę w takiej organizacji pracy, która zapewniałaby rozpoznawanie spraw z zachowaniem terminów ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość postępowań prowadzonych przez organy. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest przewlekłe prowadzenia sprawy przez organ, sprawa została rozpoznana przez Sąd w tym właśnie trybie. Przechodząc do istoty skargi wymaga wskazania, że definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem złożonym przez stronę. Żądanie dotyczące zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynęło do organu w dniu 25 października 2019 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ przedsięwziął wprawdzie już w dniu wpływu wniosku (pismem z 25 października 2019 r. wyznaczono termin zakończenia postępowania na 25 sierpnia 2020 r. i pouczono stronę m.in. o prawie do wniesienia ponaglenia), jednakże po sporządzeniu tego pisma organ przez wiele miesięcy nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Dopiero bowiem po wniesieniu przez stronę ponaglenia (które doręczono organowi w dniu 15 października 2020 r.) oraz po wystosowaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (która wpłynęła do organu w dniu 4 grudnia 2020 r.) w sprawie można stwierdzić aktywność procesową Wojewody Dolnośląskiego. Najprawdopodobniej właśnie na skutek ponaglenia i skargi skierowano bowiem do strony pismo z dnia 28 grudnia 2020 r., w którym wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania (28 marca 2021 r.) i wezwano skarżącego do złożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających, iż ma on zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce. W tym samym dniu organ wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji, Delegatury ABW i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o informacje związane z ewentualnym wpływem pobytu strony na terytorium RP na bezpieczeństwo, obronność i porządek publiczny w kraju. Tego samego dnia akta przesłano organowi nadrzędnemu z ponagleniem. Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Wprawdzie bezpośrednio po zainicjowaniu postępowania organ wyznaczył termin jego zakończenia na 25 sierpnia 2020 r., jednak następnie przez ponad czternaście miesięcy w sprawie nie podejmowano jakichkolwiek czynności. Dopiero bowiem po wystosowaniu ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego organ wystąpił do odpowiednich służb mundurowych, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy i przekazał ponaglenie organowi nadrzędnemu. Należy w tym miejscu dodać, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Nie wymaga ona przy tym szczególnie dokładnej analizy akt, albowiem jest standardową procedurą w sprawach tego rodzaju i jej podjęcie może być dokonane bez czynienia szczególnych przygotowań. Nie można też nie zauważyć, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., albowiem ponaglenie strony z października 2020 r. zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero pismem z 28 grudnia 2018 r. Zgodnie natomiast z powołanym art. 37 § 4 k.p.a. (zdanie pierwsze) organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Godzi się również zauważyć, że wskazany w piśmie z 25 października 2019 r. termin załatwienia sprawy (25 sierpnia 2020 r.) bardzo istotnie odbiegał od ustawowych terminów zakończenia postępowania administracyjnego, wynikających z art. 35 § 1–3 k.p.a. Nawet jednak i ten, bardzo odległy przecież termin, nie został dotrzymany i kolejny wyznaczono na 28 marca 2021 r., czyli na dzień przypadający po roku i pięciu miesiącach od wszczęcia sprawy. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego sprawy z wniosku strony. Oceny tej nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U.2020.568). Stan przewlekłości w sprawie wystąpił bowiem jeszcze niewątpliwie przed końcem marca 2020 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Od tego czasu minęło natomiast ponad siedem miesięcy do dnia podjęcia czynności przez organ. Można zresztą przypuszczać, że dopiero pod wpływem złożonej skargi i ponaglenia organ podjął kolejną czynnością w sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawy z wniosku skarżącego należało uznać zatem za niewątpliwie zasadną, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. W punkcie II wyroku Sąd stwierdził ponadto (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, wielomiesięczna, całkowita bierność organu w zakresie jego procesowych obowiązków uzasadnia przyjęcie przewlekłości o stopniu kwalifikowanym. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że choć pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to jednak orzecznictwo sądowe przypisuje je do stanu oczywistego naruszenia norm prawnych. Wielomiesięczna bierność organu w sprawie, stanowiąca oczywiste zaprzeczenie przepisom art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. uzasadnia, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej kwalifikacji. Sąd ma oczywiście na uwadze, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Należy wszakże zwrócić uwagę, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podnosi niezmiennie od kilku lat. Akceptowanie tego stanu rzeczy nie daje się natomiast pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze, że w toczącym się równolegle postępowaniu ze skargi strony na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (sygn. akt III SAB/Wr 22/21) przyznano już skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, żądanie skargi w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej w rozpoznawanej sprawie oddalono, o czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Zawarte w tym punkcie orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi zawiera w sobie również rozstrzygnięcie w zakresie zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. Należy wskazać, że redakcja art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość wymierzenia organowi grzywny pozostawia do uznania sądu sąd "może"). W ocenie Sądu, przyznana stronie suma pieniężna w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 22/21 w sposób dostateczny realizować będzie funkcję dyscyplinującą organ w podjęciu czynności także i w kontrolowanej sprawie, stąd, Sąd nie stwierdził potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył natomiast postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy, jako że rozstrzygnięcie tego rodzaju zapadło już w sprawie o sygn. III SAB/Wr 22/21 (punkt I wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.