III SAB/Wr 238/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. rozstrzygnięcie sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. B. (dalej: skarżąca) złożyła [...] r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z 19 marca 2018 r. Przywołując art. 57 § 1 pkt 3 i 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), zarzuciła organowi ich naruszenie. Podniosła także, że zachowanie Wojewody narusza również art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pogwałcenie prawa skarżącej do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Wnioskowała, przywołując art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. o: 1) stwierdzenie bezczynności organu z powodu niezałatwienia w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku w terminie 30 dni; 4) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Skarżąca akcentowała, że upłynęło już ponad 7 miesięcy od dnia złożenia przez nią wniosku i że od tego momentu Wojewoda nie podjął w jej sprawie praktycznie żadnych działań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Podkreślił również, iż to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna. Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ wraz ze skargą wynika, co zresztą jest niesporne, że skarżąca [...] r. złożyła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przez okres 4 miesięcy organ nie podjął żadnych działań. Z uwagi na milczenie organu pismem z [...] r. skarżąca złożyła ponaglenie o przyspieszenie załatwienia sprawy. W reakcji na to pismo [...] r. Wojewoda przesłał ponaglenie organowi nadrzędnemu i jednocześnie wezwał skarżącą o uzupełnienie załącznika nr 1 do wniosku. Wskazane w tym wezwaniu braki załącznika nr 1 zostały przez skarżącą uzupełnione w terminie. Dopiero [...] r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu wystosowano do skarżącej pismo wzywające ją do uzupełnienia kolejnych braków formalnych wniosku, które skarżąca uzupełniła [...] r. W piśmie wzywającym do uzupełnienia braków formalnych organ zawarł jednocześnie informację, że przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następu je: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony 19 marca 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po 4 miesiącach podjął pierwszą czynność jaką było zwrócenie się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji oraz wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Działania te zostały podjęte jednak na skutek ponaglenia jakie złożyła skarżąca i nie usuwały wszystkich braków jakie zawierał wniosek, bowiem w listopadzie strona została wezwana o uzupełnienie kolejnych braków. Nie uszło uwadze Sądu, że czynności takie jak zwrócenie się do odpowiednich służb są czynnościami typowymi, podejmowanymi w każdej ze spraw dotyczących zezwolenia obcokrajowcom na pobyt na terytorium RP, ich treść (poza danymi osobowymi strony wnioskującej) jest niezmienna praktycznie w każdej sprawie, co jest Sądowi wiadome z urzędu. Również wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe i powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko cztery miesiące i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku, a następnie nie sprawdzając czy wniosek jest już kompletny przez kolejne 4 miesiące nic nie robi. Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie sposób nie zauważyć, że w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym pierwszym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z [...] r., które w ocenie Sądu było czynnością niewystarczającą w żaden sposób dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynnościi należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązano organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, bowiem mimo deklaracji organu, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do [...] r. brak w tym zakresie jakichkolwiek informacji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia beczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265) oraz zwrot poniesionego wydatku w postaci opłaty skarbowej.