III SAB/Wr 241/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 11 marca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, R.D.(dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. w dniu 31 października 2018 r. W dniu 11 marca 2019 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednocześnie dokonując – z własnej inicjatywy – uzupełnienia wniosku o dodatkową dokumentację. Po otrzymaniu ponaglenia, pismem z dnia 15 marca 2019 r. organ wystąpił do służb mundurowych o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie został wyznaczony na dzień 31 czerwca 2019 r. oraz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wskazane w tym piśmie dokumenty, w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie skarżący zarzucił naruszenie – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że od momentu złożenia przez niego wniosku minęło prawie 5 miesięcy. W tym czasie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym m.in. nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący wyraził pogląd, że suma ta, z jednej strony, stanowić będzie sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie postępowania, z drugiej zaś, rekompensatę dla skarżącego za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej. Z ostrożności procesowej wniesiono także o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd stwierdza ( nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę), że czynność wniesienia przez skarżącego ponaglenia w tym samym dniu co złożenie skargi na przewlekłość postępowania stanowi o wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżania, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, już samo wniesienie ponaglenia przez stronę otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to czy środek ten został rozpoznany w trybie administracyjnym, czy też nie. Stanowisko to jest aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 208/19, CBOSA). W konsekwencji powyższego za pozbawiony podstaw prawnych należało uznać sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku z dnia 31 października 2018 r. jest uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, przez okres znacząco przekraczający ramy czasowe z art. 35 k.p.a. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia tego wniosku. Dopiero po niespełna pięciu miesiącach od dnia jego złożenia, a przy tym, dopiero w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia (11 marca 2019 r.) oraz skargi (11 marca 2019 r.) do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania organ podjął pierwszą czynność procesową w sprawie tj.: zwrócił się (pismem z dnia 15 marca 2019 r.) do odpowiednich organów z zapytaniem odnośnie do tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Na tym też dopiero etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., tj. poinformował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego (ustalając go na dzień 31 czerwca 2019 r.), a także wezwał stronę do uzupełnienia wniosku, w terminie 14 dni od doręczenia pisma, o dodatkowe, wymienione w tym piśmie dokumenty. Niewątpliwie, prowadzone w ten sposób postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że procedura wystąpienia z zapytaniem do służb mundurowych stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawach tego rodzaju, a zatem, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy to, dlaczego procedurę tę organ zainicjował dopiero blisko pięć miesięcy od dnia złożenia wniosku, a przy tym, już po wniesieniu przez stronę ponaglenia oraz skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Z tych też powodów, powołanie się przez organ w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. na art. 109 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze z.) jako uzasadniający przedłużenie terminu zakończenia postępowania do dnia 31 czerwca 2019 r. w istocie jest nadużyciem możliwości przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, albowiem, wystąpienie w trybie art. 109 rzeczonej ustawy organ powinien zrealizować niezwłocznie po złożeniu przez stronę wniosku. Podobnie należało ocenić zawarte w piśmie z dnia 15 marca 2019 r. wezwanie skarżącego do okazania dyplomu potwierdzającego ukończenie polskiej uczelni w trybie stacjonarnym. O tym, że strona dołączyła do wniosku nieuwierzytelnioną kopię dyplomu ukończenia studiów drugiego stopnia organ był w stanie (i powinien był) rozeznać się niezwłocznie po złożeniu przez nią wniosku, jako że kserokopię dyplomu strona złożyła wraz z wnioskiem. Odnosząc się do wezwania organu o przedłożenie aktualnej umowy najmu mieszkania lub oświadczenia właściciela lokalu o udostępnieniu miejsca zamieszkania wnioskodawcy wypada wskazać, że na etapie składania wniosku strona przedłożyła umowę najmu mieszkania, obowiązującą do 31 grudnia 2018 r. Nieaktualność tego dokumentu na etapie redagowania do strony pisma z dnia 15 marca 2019 r. wynikała z opieszałości organu w podjęciu czynności zmierzających do zakończenia sprawy administracyjnej. Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Naruszenie tych przepisów w sprawie skutkowało łączną oceną, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Wskazać również należy, że dla oceny prowadzonego w sprawie postępowania jako przewlekłego nie ma znaczenia okoliczność, że strona nie uzupełniła dokumentów o jakie była wzywana w piśmie organu z dnia 15 marca 2019 r. Organ posiada bowiem narzędzia prawne do tego, by zakończyć sprawę administracyjną na podstawie danych jakie znajdują się w aktach sprawy. Potencjalny niekorzystny dla strony wynik tego postępowania obciąża w takim przypadku wnioskodawcę jako osobę zobowiązaną do uzupełnienia wniosku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku Sąd wskazuje, że w przypadku ewentualnego częściowego zaskarżenia wyroku przez organ w zakresie kwalifikacji przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, organ ma możliwość sporządzenia kserokopii akt lub nawet wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem ma możliwość wykonania wyroku w części niezaskarżonej skargą kasacyjną. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej stronie krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.