III SAB/Wr 246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 11 marca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, R. K. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu Delegatura w J. w dniu 19 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 8 maja 2018 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Po otrzymaniu tego ponaglenia, pismem z dnia 10 maja 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji wniosku, w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, o informację starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Przekazując (pismem z dnia 11 maja 2018 r.) ponaglenie do organu wyższego stopnia Wojewoda D. uznał je za uzasadnione. Zwłokę w rozpoznaniu wniosku tłumaczył napływem dużej ilości wniosków tego rodzaju oraz problemami kadrowymi. W dniu 8 czerwca 2018 r. strona nadesłała dodatkową dokumentację, obejmującą m.in. informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi. Pismem z dnia 5 lipca 2018 r., realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), organ wystąpił do służb mundurowych o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (wyznaczając go na 9 października 2018 r.) oraz wezwał stronę o dodatkowe dokumenty (umowę najmu lokalu mieszkalnego, względnie, oświadczenie właściciela lokalu o zapewnieniu miejsca zamieszkania, umowy zawartej na czas określony na warunkach odpowiadających tym wskazanym w informacji starosty z dnia 6 czerwca 2018 r.). Dodatkowe dokumenty strona przedłożyła w dniu 26 lipca 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził zasadność wniesionego przez stronę ponaglenia, wyznaczając termin rozpoznania wniosku do dnia 10 października 2018 r. W dniach – 10 grudnia 2018 r. i 31 stycznia 2019 r. strona wniosła kolejne ponaglenia. Pismem z dnia 27 lutego 2019 r. organ wezwał stronę do przedstawienia, w terminie 14 dni, kolejnych dokumentów oraz poinformował o nowym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który został wyznaczony na dzień 29 kwietnia 2019 r. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie skarżąca zarzuciła naruszenie – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie toczy się przed Wojewodą D. od ponad roku. Sprawa wciąż jest w toku. Przewlekłość w rozpoznaniu wniosku narusza dobra osobiste skarżącej, tj. prawo do zamieszkania, prawo do swobodnego poruszania się na terytorium RP (i poza nim), a także, uniemożliwia dysponowanie dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Naruszenie tych dóbr osobistych uzasadnia żądanie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zwróciła także uwagę, że organ nie powiadomił strony o przekazaniu jej ponaglenia z dnia 25 stycznia 2019 r. do organu wyższego stopnia, co uzasadnia twierdzenie, że Wojewoda D. nie dopełnił także i tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 19 stycznia 2018 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, pierwszą czynność procesową w sprawie (wezwanie strony do przedłożenia informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy) organ podjął dopiero po niespełna czterech miesiącach od dnia złożenia wniosku (10 maja 2018 r.), przy czym, nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Pomiędzy datą złożenia wniosku (19 stycznia 2018 r.) a datą wniesienia ponaglenia (8 maja 2018 r.) organ pozostawał bierny w sprawie, w tym, nawet nie dołożył starań w zakresie powiadomienia strony o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania z jej wniosku. Wypada w tym kontekście przypomnieć, że obowiązek taki ciążył na organie z mocy art. 36 k.p.a. O opieszałości organu w sprawie świadczy również okoliczność, że wszystkie pozostałe czynności jakie organ podejmował po ponagleniu strony (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 8 maja 2018 r., kolejne ponaglenia strona wniosła – 10 grudnia 2018 r. oraz 31 stycznia 2019 r.) nie cechowały się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przykładowo, obligatoryjną w sprawach tego rodzaju procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) organ zainicjował dopiero w dniu 5 lipca 2018 r. (niespełna sześć miesięcy od złożenia wniosku, oraz po upływie blisko dwóch miesięcy od podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie). Dopiero też w piśmie z dnia 9 lipca 2018 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że ma ona zapewnione na terytorium RP miejsce zamieszkania. Oczekiwanej od organu powinności podejmowania decyzji procesowych charakteryzujących się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania przeczy niewątpliwie również treść wezwania zredagowanego do strony w piśmie z dnia 27 lutego 2019 r., w którym organ wystąpił o uzupełnienie dokumentacji wniosku - o pisemne oświadczenie o liczbie osób pozostających na utrzymaniu strony na terytorium RP, o pisemne potwierdzenie aktualności dotychczas wskazywanego miejsca zamieszkania, załącznik nr 1 podpisany przez osoby umocowane do reprezentowania pracodawcy oraz o umowy o pracę zgodną z warunkami pracy zawartymi w przedłożonej informacji starosty z dnia 6 czerwca 2018 r. Co się tyczy tego ostatniego żądania to należy zauważyć, że kwestionowaną umowę o pracę z dnia 23 lipca 2018 r. organ dysponował już 26 lipca 2018 r. (siedem miesięcy przed wezwaniem), a załącznikiem, w dniu 8 czerwca 2018 r. (8 miesięcy przed wezwaniem). Wypada dodać, że organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy jaki w następstwie uznania ponaglenia za uzasadnione wyznaczył Szef do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia [...] r. (do 10 października 2018 r.). Wskazać również należy, że dla oceny prowadzonego w sprawie postępowania jako przewlekłego nie ma znaczenia okoliczność, że strona nie uzupełniła dokumentów o jakie była wzywana w ostatnim piśmie organu (z dnia 27 lutego 2019 r.). Należy zwrócić uwagę, że w wezwaniu tym organ zawarł pouczenie, że w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, jej wniosek zostanie rozpoznany na podstawie akt sprawy. Sprawa natomiast nadal jest w toku. Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Jako zatem uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.