III SAB/Wr 27/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Y.M. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy dla T. M. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y.M. (dalej zwany skarżącym lub cudzoziemcem) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie jego żonie T. M. (dalej zwanej małżonką cudzoziemca) zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy:[...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, przyznania kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy małżonka cudzoziemca osobiście w dniu 29 września 2017 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2. Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dołączenie uzupełnionego przedmiotowego wniosku o pobyt czasowy w częściach: A- pkt 2, CII: członkowie rodziny cudzoziemca zamieszkujący na terytorium RP- kolumna Czy pozostaje na utrzymaniu cudzoziemca?, CIIIb 2- proszę podać datę Pani ostatniego wjazdu na terytorium RP oraz o podpisanie przez skarżącego wniosku zgodnie z art. 168 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.). Skarżący uzupełnił wniosek w żądanym zakresie w dniu 7 maja 2018 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z dnia 3 września 2018 r. uznał ponaglenie małżonki cudzoziemca z dnia 16 czerwca 2018 r. za uzasadnione i wyznaczył organowi termin rozpatrzenia wniosku do dnia 10 grudnia 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 24 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie małżonki cudzoziemca, po czym organ pismem z dnia 13 maja 2019 r. zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 13 sierpnia 2019 r., a także wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie oświadczenia o pokryciu kosztów utrzymania małżonki cudzoziemca na terytorium RP oraz oświadczenia o ilości osób będących na jego utrzymaniu, a także dokumentów potwierdzających posiadanie przez cudzoziemca źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny. Dokonane przez stronę uzupełnienia wniosku wpłynęły do organu w dniu 21 czerwca 2019 r. Strona pismem z dnia 20 listopada 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 27 listopada 2019 r., złożyła ponaglenie przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. W dalszej kolejności strona w dniu 9 grudnia 2019 r., za pośrednictwem organu, złożyła do tut. Sądu skargę na przewlekłość Wojewody. Organ decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. udzielił małżonce cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] grudnia 2022 r., zaś w dniu 10 stycznia 2020 r. przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż w jego przekonaniu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia 24 kwietnia 2018 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a kolejną w dniu 13 maja 2019 r., gdzie oprócz wezwania o kolejne uzupełnienie wniosku, zwrócono się do 3-ech instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Czynności tych dokonano odpowiednio więc 7 i 19 miesięcy po złożeniu wniosku i pomimo uzupełnienia wniosku w dniu 7 maja 2018 r. i 21 czerwca 2019 r. przez kolejne miesiące w sprawie nie podejmowano żadnych czynności. Merytoryczna decyzja została wydana dopiero po przeszło 26 miesiącach od złożenia wniosku i 2 tygodnie po ostatnim ponagleniu skarżącego. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uaktywnienia organu miały związek dopiero z wpłynięciem skargi skierowanej do sądu administracyjnego, gdyż wniesione wcześniej ponaglenia nie przyniosły spodziewanego przyspieszenia postępowania. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego, a zwłaszcza skarga wymusiły działanie z jego strony. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota w wysokości 10.000 zł jest zbyt wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności (uniemożliwienie małżonce cudzoziemca podjęcia pracy w RP), z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości żona cudzoziemca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).