III SAB/Wr 277/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Asesor WSA Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.S. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.900 (tysiąc dziewięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. S. (dalej: strona, strona skarżąca) wniósł – 16 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) - skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 22 października 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego - w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na rzecz osoby skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na samym wstępie wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. W art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, iż w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2022 r., I SAB/Wr 2260/21). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r., IV SAB/Wa 111/22, wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2022 r., III SAB/Łd 37/22). Trafnie wreszcie judykatura zwraca uwagę, że ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu przewlekłości stanowić winny przepisy obowiązujące przed wejściem w życie nowelizacji. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przebieg postępowania przed organem przedstawia się następująco. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła 22 października 2021 r. Pismem z 11 kwietnia 2022 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej, a także w tym samym dniu wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Następnie pismem z 10 marca 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie. W dniu 24 maja 2023 r. organ wezwał stronę skarżąca do uiszczenia opłaty od wniosku. Pismem z 12 czerwca 2023 r. strona skarżąca wniosła skargę do Sądu. Jak zatem bezspornie wynika z akt sprawy pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero po sześciu miesiącach od dnia złożenia wniosku, a następną 24 maja 2023 r. (po złożeniu ponaglenia). W konsekwencji należy stwierdzić, że na dzień złożenia skargi do Sądu, organ prowadził postępowanie przewlekle. Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie kolejnych czynności procesowych, a dalej rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Do dnia wydania wyroku nie wpłynął do Sądu akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony skarżącej. W aktach sprawy co prawda znajduje się postanowienie organu z 21 czerwca 2023 r. orzekającego o zwrocie wniosku strony z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej. Niemniej brak dowodu na doręczenie stronie tego rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1900 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Podkreślić należy, że tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Takie działanie przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18). Jednocześnie należy nadmienić, że żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej (maksymalnej kwoty) uznano za zbyt wygórowane. Ponadto zasądzona kwota - w ocenie Sądu – nie przekracza granic uznania. Wydając orzeczenie w tej sprawie Sąd podkreśla, że nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 100c - 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej jako: u.p.o.u., ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) w myśl którego zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjaśniając powyższe zagadnienie Sąd przyjął jako własne zapatrywanie wyrażone oraz szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 16 listopada 2023 r., III SAB/Wr 84/23. Przypomnieć zatem należy, że wzmiankowana ustawa weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., a z treści art. 1 ust. 1 wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1. szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3. utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4. niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5. szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6. niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7. szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8. szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9. szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10. szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca (Ukraińca) oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy ustawa ta wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić, jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków. W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce. Z jednej strony na obywateli Ukrainy, których pobyt jest legalny na uprzywilejowanych warunkach, z drugiej strony pozostałych cudzoziemców, którzy pozbawieni by zostali ochrony wynikające z Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Cudzoziemcy ci nie mieliby możliwości skorzystania z instytucji mających przełamać bezczynność lub przewlekłość postępowania przez czas, który ustawodawca konsekwentnie wydłuża. Taka interpretacja ww. regulacji czyniłaby iluzoryczną efektywność środków ochrony interesów strony w postępowaniu administracyjnym, a także prawo dobrej administracji. Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia również art. 30 Konstytucji RP zgodnie, z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji przedmiotowa regulacja prawna nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców. Użyty w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 u.p.o.u zwrot "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej", odwołuje się do określonej instytucji prawnej, tj. do terminów załatwiania spraw regulowanych w u.o.c. Ustawa o cudzoziemcach reguluje terminy załatwiania wyżej wymienionych spraw "cudzoziemców", a nie terminy załatwiania spraw "obywateli Ukrainy". Zbyt daleko idący jest więc wniosek, że samo odwołanie się w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. do terminów załatwienia spraw dotyczących "cudzoziemców" przesądza o rozszerzeniu zakresu zastosowania tego przepisu na wszystkich cudzoziemców. Ponadto, zaznaczenia wymaga, że w ramach samej u.p.o.u. ustawodawca nie zachowuje konsekwencji w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemca" od pojęcia "obywatela Ukrainy" (zob. np. art. 42 ust. 16 u.p.o.u.). Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż strona skarżąca - jak wynika z wniosku inicjującego sprawę - jest obywatelem Ukrainy, lecz przybyła na terytorium Polski przed wybuchem wojny (data ostatniego wjazdu do Polski 28 lipca 2021 r.). Stwierdzona przewlekłość organu w tej sprawie nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniedbań właściwego organu w organizacji pracy. Odmienna wykładnia przepisu sankcjonowałaby pod względem konsekwencji bierność organu. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.