III SAB/Wr 28/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi V.A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.A. (dalej zwana strona lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D.(dalej zwanego Wojewodą lub organem) bezczynność w prowadzeniu postępowania w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 21 listopada 2017 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r., organ poinformował stronę, iż przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego ustala się na dzień 27 listopada 2018 r., nie wzywając jednocześnie o uzupełnienie braków przedmiotowego wniosku. Jednocześnie w tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź Policja w dniu 12 września 2018 r.). W dniu 27 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony wraz z uzupełnieniem i aktualizacją wniosku, zaś w dniu 13 listopada 2019 r. ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 18 listopada 2019 r. W dniu 21 listopada 2019 r. do organu wpłynęło pismo byłego pracodawcy strony informujące o zakończeniu współpracy ze skarżącą i wnoszące o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Skarga na bezczynność organu, datowana na dzień 11 grudnia 2019 r., wpłynęła do organu 13 grudnia 2019 r. Organ pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. poinformował stronę, iż przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego wyznacza się na dzień 30 marca 2020 r., jednocześnie wzywając skarżącą o przedłożenie w terminie 14 dni wykazania zdarzenia, które Wojewodzie umożliwi udzielenie skarżącemu zezwolenia pobytowego na okres dłuższy niż 3 miesiące, dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu, potwierdzenie opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego, dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania oraz ewentualnie dokumentów związanych z chęcią dalszego wykonywania pracy. Przedmiotowa skarga została przekazana do tut. Sądu w dniu 12 grudnia 2019 r. wraz z odpowiedzią, w której organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, iż sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ stwierdził także, iż w jego ocenie w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny organ wskazał, że wnioski te są nieuzasadnione i powinny być oddalone, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy, zaś wymierzenie grzywny, jako środek dyscyplinująco- represyjny, powinien być stosowany tylko w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ przez okres blisko 16 miesięcy, który upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia 13 marca 2020 r., tj. do dnia poprzedzającego wprowadzenie w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego (art. 15 zzs ust. 10 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020r., poz. 568), tylko dwukrotnie uzewnętrznił swoją aktywność procesową, przez większą część tego okresu nie podejmując jakichkolwiek czynności. Po zarejestrowaniu sprawy potrzebował przeszło 9 miesięcy, aby zwrócić się do właściwych organów bezpieczeństwa o stosowne informacje, jednocześnie informując stronę o przewidywanym rocznym terminie zakończenia sprawy, a następnie prawie kolejnych 16 miesięcy, aby wezwać skarżącą do uzupełnienia braków wniosku. W rezultacie organ zareagował procesowo miesiąc po wniesieniu ponaglenia i tydzień po złożeniu skargi do tut. Sądu. Ostatnią reakcją organu było przesłanie skargi do tut. Sądu wraz z odpowiedzią. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach kwalifikowanej bezczynności, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego (ponaglenie i skarga) wymusiły i to nieskuteczne działanie z jego strony. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w badanej sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości, ewentualnie wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).