III SAB/Wr 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi O. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. H. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 4 lipca 2017 r. strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Dodatkową dokumentację strona nadesłała w dniach - 9 września i 25 października 2017 r. Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia kolejnych braków formalnych wniosku, informując jednocześnie o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 19 stycznia 2018 r. W tym też dniu, realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), organ wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała Wojewodę D., że z dostępnych policji bazy danych nie wynika, aby pobyt cudzoziemca na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 5 lipca 2018 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz po raz kolejny wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Na tym etapie – o wykazanie zdarzenia uzasadniającego pobyt wnioskodawcy na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ze względu na deklarowany cel pobytu oraz okoliczności z nim związane, nie dłuższy jednak niż 3 lata, zgodnie z art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 7 sierpnia 2018 r. strona przedłożyła dodatkową dokumentację. W piśmie z tego samego dnia, powołując się na art. 79a k.p.a., strona wniosła o udzielenie jej informacji na temat tego, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały spełnione na dzień wniesienia tego pisma. Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 stycznia 2019 r.) strona wniosła o pilne wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony oraz ponowiła wniosek o udzielenie informacji na temat tego, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały dotychczas spełnione. Pismem z dnia 27 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 50 k.p.a., organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty, wyznaczając czternastodniowy termin na wykonanie tego zobowiązania oraz informując o nowym terminie zakończenia postępowania w sprawie, ustalonym na dzień 26 kwietnia 2019 r. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie skarżący zarzucił naruszenie – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że od złożenia przez niego wniosku w sprawie minęło ponad 20 miesięcy. Zarzucił, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagające postepowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem strony, wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ uzasadnia przyjęcie, że zarzucana Wojewodzie D. przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że przyznanie tej sumy z jednej strony stanowić będzie sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 4 lipca 2017 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, organ dokładnie miesiąc od daty wpływu wniosku, pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. podjął pierwsze czynności procesowe w sprawie wzywając stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Kolejnych czynności procesowych organ dokonał dopiero po upływie czterech miesięcy od daty wpływu wniosku oraz po upływie trzech miesięcy od pierwszego wezwania. Mowa tu o zwróceniu się w dniu 9 listopada 2017 r. do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, oraz o piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. skierowanym do strony w sprawie wezwania do uzupełnienia wniosku o dodatkowe jeszcze dokumenty (inne niż wymienione w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r.). Jednocześnie, dopiero w dniu 9 listopada 2017 r. organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., tj. wskazał nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczył o prawie do złożenia ponaglenia. W ocenie Sądu, takie prowadzenie postępowania budzi zastrzeżenia zarówno z punktu widzenia samych tylko przerw czasowych w działaniach organu, jak i też z punktu oceny koncentracji działań organu, rozważanej w kontekście realizacji zasady szybkości postępowania. Należy zauważyć, że zobowiązanie strony (w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r.) do złożenia dokumentu potwierdzającego, że strona ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP powinno być skierowane do strony już w ramach pierwszego wezwania. Z kolei, procedura wystąpienia z zapytaniem do służb mundurowych stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawach tego rodzaju, a zatem, wdrożenie tej procedury dopiero po upływie czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku niewątpliwie jest działaniem opieszałym, nie sprzyjającym zasadzie szybkości postępowania i powodującym nieuzasadnione wydłużenie postępowania. Z tych też względów, nie znajduje akceptacji Sądu wyjaśnienie organu zawarte w piśmie z dnia 9 lipca 2018 r. przesłanym wraz z ponagleniem do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, z którego wynika, że m.in. konieczność zastosowania trybu z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach uzasadniała wydłużenie postępowania do dnia 19 stycznia 2018 r. Należy również dostrzec, że dopiero w następstwie pisma strony z dnia 11 stycznia 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 stycznia 2019 r.) organ pismem z dnia 27 marca 2019 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Na tym też dopiero etapie poinformował stronę o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do dnia 26 kwietnia 2019 r.), a także, po raz trzeci już wezwał o uzupełnienie wniosku o dodatkowe dokumenty, przy czym, konieczność przedłożenia niektórych z tych dokumentów wynikała z opieszałości w dotychczasowych działaniach organu (przedłożona przez stronę umowa najmu obowiązywała do dnia 10 marca 2019 r. a w dniu 25 stycznia upłynęła ważność ubezpieczenia zdrowotnego wnioskodawcy). Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Jako zatem uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku Sąd wskazuje, że w przypadku ewentualnego częściowego zaskarżenia wyroku przez organ w zakresie kwalifikacji przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, organ ma możliwość sporządzenia kserokopii akt lub nawet wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem ma możliwość wykonania wyroku w części niezaskarżonej skargą kasacyjną. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 3.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje stronie krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.